【中國環(huán)保在線 原創(chuàng)視點(diǎn)】聚焦時(shí)事要聞，追蹤環(huán)保動(dòng)態(tài)，關(guān)注現(xiàn)場，《環(huán)保視野》為您一網(wǎng)打盡每日新環(huán)?？煊?。

全國環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制面臨“大調(diào)”，“省以下垂直管理”機(jī)制將被引入其中。

今后，市級(jí)環(huán)保局的局長、副局長將由省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組負(fù)責(zé)提名，黨組書記、副書記、成員由省級(jí)環(huán)保廳(局)黨組審批任免；而縣級(jí)環(huán)保局將由市級(jí)環(huán)保局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)環(huán)保局任免。

這依據(jù)的是，22日環(huán)保部公布的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。《意見》提出對(duì)省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實(shí)施“垂直管理”。據(jù)了解，這是十八大以來，我國第五個(gè)引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。

一直以來，我國環(huán)保體制中大的問題是執(zhí)法不獨(dú)立，地方環(huán)保部門的人財(cái)物受制于地方政府，導(dǎo)致其環(huán)境管理和執(zhí)法不得不依附于地方政府，“顧全”地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，犧牲環(huán)境和民眾利益。

即將落地的環(huán)保“垂直管理”，將基層環(huán)保部門的管理權(quán)全面上收到市一級(jí)，市級(jí)環(huán)保部門的人事權(quán)上收到省一級(jí)，這在一定程度上隔離了環(huán)保管理權(quán)力與地方利益，有利于打破地方保護(hù)，讓地方環(huán)保部門不再瞻前顧后，從此挺直腰板。

　“底盤性”制度改革

　　十八大以來，黨中央、國務(wù)院就加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出一系列決策部署，相繼出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制改革方案。“這些改革舉措都將著眼點(diǎn)放在落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任和強(qiáng)化排污者污染治理主體責(zé)任上。”環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室主任葉民說，這次制定指導(dǎo)意見也遵循了這個(gè)思路。

指導(dǎo)意見要求，一是要落實(shí)地方黨委政府及相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，開展環(huán)保督察巡視，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)督檢查，實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、依法追責(zé)、終身追責(zé)，推動(dòng)綠色發(fā)展。二是要落實(shí)排污單位責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，污染源監(jiān)測和監(jiān)管重心下移，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化環(huán)境司法、排污許可、損害賠償、社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。

“要從生態(tài)文明體制改革的大背景來看垂改。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤說，“垂直管理改革實(shí)質(zhì)上與已經(jīng)出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等重大改革一脈相承，與各項(xiàng)生態(tài)文明制度改革相輔相成”。

垂直管理制度是環(huán)境治理的基礎(chǔ)制度，因此“垂改”是“底盤性”的制度改革。葉民認(rèn)為，指導(dǎo)意見是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求的新舉措，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的新突破，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支撐，有利于加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。

環(huán)保機(jī)構(gòu)與地方行政機(jī)關(guān)脫鉤

中共中央指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。

綜合起來存在“4個(gè)突出問題”：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。為此，吳舜澤表示，“這是實(shí)施垂改的主要背景?！兑庖姟肥冀K堅(jiān)持以‘4個(gè)突出問題’為導(dǎo)向，整體架構(gòu)也是圍繞著如何解決突出問題展開的。”

《意見》規(guī)定，落實(shí)地方黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求。根據(jù)分工，省級(jí)環(huán)保部門對(duì)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)市縣兩級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)，對(duì)跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。市級(jí)環(huán)保部門對(duì)全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縣級(jí)環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門，在市級(jí)環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。

為了擺脫地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預(yù)問題，吳舜澤介紹，體制上，省級(jí)環(huán)保部門直接管理市級(jí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)有效；市級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。保障上，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門的人財(cái)物管理在市級(jí)。領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳（局）主管。

西部地區(qū)一位縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人介紹說，從文件的要求來看，環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，對(duì)于縣一級(jí)的環(huán)境質(zhì)量改善肯定有好處。

環(huán)境監(jiān)察人員編制性質(zhì)待解

　　此外，《指導(dǎo)意見》還提出，試點(diǎn)省份要在不突破地方現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。遺憾的是，《指導(dǎo)意見》并未明確監(jiān)察執(zhí)法管理體制改革之后的人員編制性質(zhì)問題，這一問題不但影響到檢查執(zhí)法人員的數(shù)量，還將影響到與之相關(guān)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)問題。

此前，在省級(jí)環(huán)保廳局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊(duì)，市環(huán)保局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法支隊(duì)，在縣環(huán)保局設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)，它們都是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。前述地方環(huán)保廳官員分析，省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理，未來是將其全部改為公務(wù)員，還是繼續(xù)作為參公管理的事業(yè)單位人員來管理，改革方案并沒有給出明確答案。

如果不將其作為公務(wù)員來管理的話，其執(zhí)法能力依然受限。“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員由于是事業(yè)單位編制，其執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托，這在很大程度上影響了其執(zhí)法。”但是問題的麻煩之處在于，如果將其改為公務(wù)員的話，突然增加這么多公務(wù)員編制，也不大符合精簡行政機(jī)構(gòu)的改革方向。

因此，另一種可能的改革方案是延續(xù)此前的事業(yè)單位編制。但這種方案需要解決“由于委托執(zhí)法產(chǎn)生的執(zhí)法低的老問題”以及“隊(duì)伍中無事業(yè)單位編制的編外人員如何安置的新問題”。為此，《指導(dǎo)意見》提出穩(wěn)妥處理人員的劃撥問題。試點(diǎn)省份依據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系調(diào)整，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)編制和人員。

試點(diǎn)省份根據(jù)地方實(shí)際，研究確定人員劃轉(zhuǎn)的數(shù)量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉(zhuǎn)工作。地方各級(jí)政府要研究出臺(tái)政策措施，解決人員劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)崗、安置等問題，確保環(huán)保隊(duì)伍穩(wěn)定。

另據(jù)媒體的報(bào)道消息稱，目前，河北、上海、山東、河南、江蘇、福建、湖北、廣東、重慶、陜西、青海、貴州等12個(gè)?。ㄊ校┮呀?jīng)提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，并開展了改革試點(diǎn)方案起草等前期準(zhǔn)備工作。

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（參考資料：每日經(jīng)濟(jì)新聞、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道、新華社、新京報(bào)）