《意見》的印發(fā)是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)期新形勢(shì)下作出的一項(xiàng)重大決策,是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革,充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視,對(duì)于推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板,具有十分重要的意義。
“與一般的、單項(xiàng)的、單純的制度改革不同,垂直管理是‘底盤性’的制度改革。”《意見》公布同日,環(huán)境保護(hù)部召開新聞吹風(fēng)會(huì),環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤指出,垂改要改體制、調(diào)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員,是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革,涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu),牽一發(fā)而動(dòng)全身。
垂改不是簡(jiǎn)單地一垂了之
在此之前,其他一些部門也采取過垂直管理的形式,但大多是全面垂直管理,此次環(huán)保部門采取的是分領(lǐng)域的垂管形式。對(duì)此,吳舜澤解釋,有的部門條狀比較清楚,與其他部門關(guān)聯(lián)不大,垂直起來相對(duì)容易。而環(huán)保工作不同,需要各部門配合、形成齊抓共管的大格局才能順利推進(jìn)。如果環(huán)保所有領(lǐng)域都實(shí)行完全垂直管理,把省級(jí)環(huán)保部門做“大”做“強(qiáng)”,反而會(huì)抽空市縣環(huán)保力量,地方黨委政府履行環(huán)保責(zé)任的積極性就可能降低,環(huán)保部門的責(zé)任就會(huì)無(wú)限放大,改革工作可能會(huì)“翻燒餅”。
吳舜澤強(qiáng)調(diào),對(duì)垂直管理制度改革的理解切忌簡(jiǎn)單化。實(shí)行監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,符合對(duì)環(huán)保工作提出的要求,符合環(huán)保工作本身的特征,符合生態(tài)文明體制改革的總體方向。環(huán)保工作本身特別復(fù)雜,只有創(chuàng)新思路,通過體制、機(jī)制、政策多層次安排,才能解決各方面問題。同時(shí),改革要注意對(duì)地方訴求的回應(yīng),使新老環(huán)境保護(hù)體制平穩(wěn)過渡。只有這樣,改革才能穩(wěn)定、持續(xù)、有效。因此,垂改不是簡(jiǎn)單地一垂了之。
河南省夏邑縣組織環(huán)保、公安、工商、工信、發(fā)改委等有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法,對(duì)會(huì)亭鎮(zhèn)劉齊爐村35家小產(chǎn)能鑄造企業(yè)予以取締,并對(duì)已拆除的生產(chǎn)設(shè)備以及原材料集中處置。據(jù)了解,垂改意見發(fā)布后,河南省提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng),制定了《關(guān)于做好環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革期間工作的意見》。
對(duì)于建立健全垂直管理這一環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)制度,環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)李干杰指出,此舉將為落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提供堅(jiān)強(qiáng)的體制保障,對(duì)統(tǒng)籌推動(dòng)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向重點(diǎn)解決4個(gè)突出問題
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在人民日?qǐng)?bào)撰文指出,我國(guó)以塊為主的地方環(huán)保管理體制,導(dǎo)致一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法,環(huán)保責(zé)任難以落實(shí),有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。
綜合起來,就是在五中全會(huì)說明中指出的環(huán)保體制存在“4個(gè)突出問題”:一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任,二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù),三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求,四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。
據(jù)了解,整個(gè)《意見》的編制都是針對(duì)這“4個(gè)突出問題”展開的。陳吉寧指出,從制度層面上切實(shí)解決好“4個(gè)突出問題”,是《意見》編制實(shí)施的主線。
強(qiáng)化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任
針對(duì)“難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”問題,《意見》明確地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)。
垂直管理改革并不是要將地方環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級(jí)政府。“相反,要強(qiáng)化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任,并通過加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步強(qiáng)化,通過垂改來倒逼地方政府履責(zé),制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)落實(shí)發(fā)展和保護(hù)‘黨政同責(zé)’、‘一崗雙責(zé)’。”吳舜澤說。
為避免出現(xiàn)責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊等問題,《意見》明確,地方黨委和政府及其相關(guān)部門管發(fā)展必須管環(huán)保,管生產(chǎn)必須管環(huán)保。同時(shí),《意見》提出,要制定負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單,這在中央文件中為。
吳舜澤指出,通過改革,將實(shí)際普遍存在的以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責(zé)體系,調(diào)整為地方黨委和政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門各司其職的大環(huán)保工作格局,地方黨委政府和環(huán)保系統(tǒng)將進(jìn)一步明晰責(zé)任,協(xié)力推進(jìn),履責(zé),有力問責(zé)。
“這是與其他系統(tǒng)垂直管理制度改革的大差異。”吳舜澤指出,若忽視這一點(diǎn),就會(huì)把這次垂改工作不正確地局限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部體制機(jī)制的調(diào)整,定位飄了,重點(diǎn)肯定就偏了。