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在早期的一波環(huán)境PPP項(xiàng)目建設(shè)潮成熟運(yùn)營后，隨著配套設(shè)施的逐步完善以及更大范圍被囊括進(jìn)來，更多的處理需求進(jìn)一步釋放。在E20環(huán)境平臺出品的《水務(wù)行業(yè)市場分析報(bào)告-2019版》中，關(guān)于各省份污水處理能力及負(fù)荷情況數(shù)據(jù)顯示，已有十余個(gè)省市的污水廠負(fù)荷率高于80%，包括云南、重慶、湖南、湖北、江西、天津、廣東、廣西、四川、陜西、浙江等地;固廢方面亦然，不少垃圾發(fā)電廠在試運(yùn)營期間已滿負(fù)荷，垃圾“爆棚”、垃圾焚燒發(fā)電廠超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況層出不窮。
長期較高的運(yùn)營負(fù)荷帶來擴(kuò)建或新建需求，加上分期建設(shè)及提標(biāo)改造等因素影響，環(huán)保領(lǐng)域存在不少二期PPP的項(xiàng)目機(jī)會(huì)。在項(xiàng)目市場，大量的環(huán)保二期PPP項(xiàng)目集中面世。據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，在這類環(huán)境二期PPP項(xiàng)目中，固廢領(lǐng)域垃圾焚燒項(xiàng)目，多以劃分邊界、采購招標(biāo)的形式完成;在水務(wù)領(lǐng)域，二期項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容大多是在一期基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，因而該類項(xiàng)目有不小比例采用“單一來源采購”手段。
統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，包括銅陵市城市排水一體化二期PPP項(xiàng)目(6.56億)、赤壁市污水處理廠提標(biāo)擴(kuò)規(guī)模PPP項(xiàng)目(2.05億，4萬噸/日)、平陽縣垃圾焚燒發(fā)電廠二期擴(kuò)建PPP項(xiàng)目(3.5億)、桐城市城南污水處理廠二期及配套管網(wǎng)工程PPP項(xiàng)目(3億，3萬噸/日)等項(xiàng)目采購均為“單一來源采購”。
對于環(huán)境企業(yè)來說，這一波環(huán)境PPP二期建設(shè)潮中有哪些契機(jī)可以爭取?對于有“被單一”潛力的企業(yè)而言，有哪些機(jī)會(huì)需要把握?為探討環(huán)境PPP項(xiàng)目二期建設(shè)潮對產(chǎn)業(yè)及市場的影響，中國水網(wǎng)解析了部分單一來源采購的環(huán)境PPP二期項(xiàng)目內(nèi)涵。
采取單一來源采購的條件
根據(jù)《政府采購法》第三十一條的規(guī)定，“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：(一)只能從供應(yīng)商處采購的;(二)發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的;(三)必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。”
從實(shí)踐結(jié)果來看，各地環(huán)境PPP二期項(xiàng)目選擇單一來源采購的意見主要集中于“只能從供應(yīng)商處采購”，這與環(huán)境項(xiàng)目自身的基礎(chǔ)設(shè)施、工藝屬性、業(yè)務(wù)銜接關(guān)系較大。在具體項(xiàng)目中，表現(xiàn)為如下因素制約：
二期與一期可能存在資源共享、設(shè)施共用。這也是導(dǎo)致“只能從供應(yīng)商處采購”的主要原因，選擇原有單位，可以大程度避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。如在銅陵市城市排水一體化二期PPP項(xiàng)目中，泵站、污水處理廠、管網(wǎng)等14項(xiàng)工程與一期項(xiàng)目具有重疊和不可分割性，且部分項(xiàng)目是在原一期項(xiàng)目的基礎(chǔ)上實(shí)施，若選擇其他實(shí)施單位，則在建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)過程中，成本難以分?jǐn)?，?zé)任難以界定，運(yùn)營存在扯皮，會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營費(fèi)過高。
土地使用權(quán)問題。在不少環(huán)境PPP項(xiàng)目的二期規(guī)劃中，通常結(jié)合原有處理廠預(yù)留空地布置，不新增用地。在一些鄰避問題較為敏感的地區(qū)，重新選址困難重重。如在平陽縣垃圾焚燒發(fā)電廠二期擴(kuò)建PPP項(xiàng)目中，專家論證意見表示：“考慮到垃圾焚燒項(xiàng)目的特殊性及重新選址的復(fù)雜性，本項(xiàng)目是在原有生活垃圾焚燒廠基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)建，選擇原服務(wù)單位和原址擴(kuò)建可大限度降低政策處理難度，節(jié)約土地，減少建造成本，加快項(xiàng)目實(shí)施。”
功能與服務(wù)配套一致性的要求。一些二期項(xiàng)目于一期項(xiàng)目工藝類似，且存在業(yè)務(wù)銜接，從服務(wù)質(zhì)量及一致性方面考量，由單一主體實(shí)施更易實(shí)現(xiàn)。如長崗污水處理廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目，需保持功能與服務(wù)配套的一致性，統(tǒng)一設(shè)計(jì)建設(shè)，統(tǒng)籌運(yùn)營管理，整體考核驗(yàn)收和計(jì)量付費(fèi)等。
也有一些PPP一期項(xiàng)目合同中，約定二期由中標(biāo)社會(huì)資本繼續(xù)投資建設(shè)運(yùn)營的條款，這些條款可作為二期單一來源采購的重要支撐。如果一期、二期不存在前述原因，則應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，按公開招標(biāo)等方式進(jìn)行投資人采購，避免合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
此外，從操作程序上來看，根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》第二十三條的規(guī)定、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號)第四條規(guī)定，采取單一來源方式采購(即政府采購法第三十一條規(guī)定情形)的，程序上需要經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)后，方可實(shí)施。
“單一來源”會(huì)否成為一期主體企業(yè)的護(hù)身符?
由于前述導(dǎo)致“單一來源采購”的情況普遍存在，使得拿下一期項(xiàng)目的主體企業(yè)，對于二期項(xiàng)目如探囊取物。與此同時(shí)，根據(jù)對部分PPP項(xiàng)目進(jìn)行的履約分析和中期評估來看，PPP項(xiàng)目各方實(shí)際履約情況存在不少問題，如融資不及時(shí)不到位、建設(shè)工期延誤、建設(shè)質(zhì)量不如預(yù)期、運(yùn)營績效不符合約定要求等。這部分PPP項(xiàng)目的二期工程是否仍是一期主體企業(yè)的盤中餐，成為行業(yè)企業(yè)的關(guān)注重點(diǎn)。
按照目前國家相關(guān)部委強(qiáng)化按效付費(fèi)、規(guī)范PPP合作的政策要求，需要分析評估各方履約情況及項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營績效，以實(shí)際績效作為項(xiàng)目付費(fèi)的依據(jù)，同時(shí)也可以作為后續(xù)合作與否的重要參考。因此，對于環(huán)保PPP二期擬采取單一來源方式采購，建議在對一期項(xiàng)目進(jìn)行履約評估之后綜合判斷，避免項(xiàng)目面臨更大的合作風(fēng)險(xiǎn)。
對于行業(yè)企業(yè)來說，拿下一期項(xiàng)目，以及一期、二期的相互聯(lián)系，只是后續(xù)合作的基礎(chǔ)，不構(gòu)成充分條件。在項(xiàng)目端，也仍然可以看到部分污水處理廠二期、三期工程，乃至一期提標(biāo)、二期提標(biāo)的PPP項(xiàng)目釋放出來。對一期項(xiàng)目的履約評估，將成為長期約束項(xiàng)目主體企業(yè)、提高運(yùn)營績效的一項(xiàng)重要手段。
單一來源采購需以服務(wù)價(jià)格測算為關(guān)鍵點(diǎn)
單一來源意味著沒有其他采購方式下充分的價(jià)格競爭，因此更加需要服務(wù)價(jià)格的合理測算。對于在一期項(xiàng)目基礎(chǔ)上擴(kuò)建的二期項(xiàng)目，由于處理量、成本、項(xiàng)目邊界發(fā)生變化，但從付費(fèi)方角度，容易將其看作處理量的簡單延伸。因而服務(wù)價(jià)格是糾紛產(chǎn)生的主要因素之一。
按照目前環(huán)保一二期PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)價(jià)格的測算一般有兩種情況：一種是如果一二期關(guān)聯(lián)度不高、邊界可明確切分，可將二期視為一個(gè)單體項(xiàng)目，獨(dú)立測算二期服務(wù)單價(jià);另一種是一二期關(guān)聯(lián)度很高、邊界難以切分，則可將一二期視為一個(gè)整體項(xiàng)目，重新進(jìn)行財(cái)務(wù)測算，確定一個(gè)服務(wù)單價(jià)。
當(dāng)然，服務(wù)價(jià)格測算需要特別注意兩點(diǎn)：一是建議委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測算，確保測算過程及結(jié)果的獨(dú)立性，符合政策規(guī)定、行業(yè)慣例及雙方約定，經(jīng)得起檢驗(yàn);二是服務(wù)價(jià)格測算與結(jié)算應(yīng)與財(cái)政部門及時(shí)進(jìn)行溝通，確認(rèn)財(cái)政上的支付路徑暢通。
