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2020年1月10日，山東省生態(tài)環(huán)境廳召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了2019年全省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況和2020年工作思路。為提高全省生態(tài)環(huán)境部門依法行政能力和水平，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使，避免行政處罰的隨意性、任意性，日前，山東省生態(tài)環(huán)境廳修訂印發(fā)了《山東省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》。現(xiàn)將主要內(nèi)容解讀如下：
一、制定背景
(一)生態(tài)環(huán)境行政處罰工作的迫切需求
2018年2月7日，原山東省環(huán)保廳印發(fā)了《山東省環(huán)境保護(hù)廳行政處罰裁量基準(zhǔn)(2018年版)》，用于規(guī)范全省環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)。該基準(zhǔn)印發(fā)實(shí)施以來(lái)，因其條目清晰、簡(jiǎn)便易用、可操作性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，對(duì)規(guī)范約束各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門依法行使環(huán)境行政處罰權(quán)發(fā)揮了重要作用。隨著生態(tài)環(huán)境行政處罰工作的推進(jìn)，該基準(zhǔn)存在的裁量因素單一、人為自由裁量空間較大、特殊情形考慮不足等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，與目前全省的執(zhí)法工作形勢(shì)不相適應(yīng)，迫切需要對(duì)現(xiàn)有的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善。
(二)加快制度創(chuàng)新任務(wù)的重要舉措
2019年1月14日，中共山東省第十一屆委員會(huì)第八次全體會(huì)議通過(guò)《中共山東省委關(guān)于進(jìn)一步深化改革開(kāi)放加快制度創(chuàng)新的決定》。其中，“修改《山東省環(huán)境保護(hù)廳行政處罰裁量基準(zhǔn)(2018年版)》”作為深入落實(shí)推動(dòng)生態(tài)文明體制改革和制度創(chuàng)新任務(wù)的重要舉措，明確列入《省委關(guān)于進(jìn)一步深化改革開(kāi)放加快制度創(chuàng)新的決定涉及省生態(tài)環(huán)境廳任務(wù)分工臺(tái)賬》。
(三)生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)意見(jiàn)的明確要求
2019年5月22日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號(hào))。文件中明確要求，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。
二、主要內(nèi)容
《裁量基準(zhǔn)》共分為適用規(guī)定、處罰裁量表和可啟動(dòng)按日連續(xù)處罰的情形三部分內(nèi)容，對(duì)11部法律、11部行政法規(guī)、14部山東省地方性法規(guī)和政府規(guī)章中的268種環(huán)境違法行為的行政處罰裁量權(quán)進(jìn)行了細(xì)化量化。其中，涉及建設(shè)項(xiàng)目管理類違法行為11種、大氣污染防治類47種、水污染防治類48種、固體廢物污染防治類46種、土壤污染防治類27種、海洋污染防治類22種、輻射污染防治類52種、其他類15種。
(一)適用規(guī)定
適用規(guī)定共13條，對(duì)裁量基準(zhǔn)的適用范圍、基本原則、裁量方式、金額計(jì)算、從重從輕減輕或免予處罰情形、裁量規(guī)則和基準(zhǔn)使用、備案管理等裁量基準(zhǔn)適用的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了概括性規(guī)定。
(二)處罰裁量表
分專項(xiàng)行政處罰裁量表和通用處罰裁量表兩種，對(duì)268種特定環(huán)境違法行為進(jìn)行行政處罰裁量，適用專項(xiàng)處罰裁量表;對(duì)除特定環(huán)境違法行為以外的其他違法行為進(jìn)行行政處罰裁量，適用通用處罰裁量表。
(三)可啟動(dòng)按日連續(xù)處罰的情形
對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中25種可以啟動(dòng)按日連續(xù)處罰的情形進(jìn)行了梳理總結(jié)，方便執(zhí)法人員依法查處環(huán)境違法行為。
三、主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)
(一)采用多因子裁量方式，裁量結(jié)果更加科學(xué)合理準(zhǔn)確
《裁量基準(zhǔn)》根據(jù)違法行為的構(gòu)成要素和違法情節(jié)，有針對(duì)性地設(shè)定了多個(gè)裁量因子，彌補(bǔ)了原《裁量基準(zhǔn)》裁量因子單一等不足，確保裁量結(jié)果的科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。
以超標(biāo)排放大氣污染物這一違法行為為例，原《裁量基準(zhǔn)》僅以超標(biāo)倍數(shù)作為裁量因子，考慮因素不夠全面。本《裁量基準(zhǔn)》綜合考慮廢氣類別、超標(biāo)因子個(gè)數(shù)、超標(biāo)倍數(shù)、小時(shí)煙氣流量、違法行為發(fā)生時(shí)期環(huán)境敏感度、違法次數(shù)等因素，指導(dǎo)執(zhí)法人員根據(jù)違法行為的事實(shí)、情節(jié)、后果有針對(duì)性地調(diào)取證據(jù)，對(duì)違法行為進(jìn)行綜合考量和全面裁定，大限度地實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。
(二)“裁量表+公式”計(jì)算處罰金額，減少人為因素干預(yù)
《裁量基準(zhǔn)》裁定處罰金額時(shí)，首先明確違法行為對(duì)應(yīng)的行政處罰裁量表，確定裁量表中各項(xiàng)裁量因素的裁量等級(jí)，將裁量等級(jí)套入公式計(jì)算處罰金額，大限度減少了人為因素干預(yù)。
以超標(biāo)排放大氣污染物這一違法行為為例，根據(jù)原《裁量基準(zhǔn)》，若企業(yè)超標(biāo)倍數(shù)不足50%，認(rèn)定違法程度“一般”，處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)為“10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款”，適用裁量基準(zhǔn)后雖細(xì)化了裁量檔次，但仍面臨著二次裁量問(wèn)題。本《裁量基準(zhǔn)》通過(guò)“裁量表+公式”的方式計(jì)算處罰金額，壓縮了裁量空間，避免人為因素過(guò)多干預(yù)，保護(hù)了執(zhí)法人員。下一步，執(zhí)法局將組織開(kāi)發(fā)具備“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能的自由裁量系統(tǒng)，通過(guò)輸入有關(guān)裁量因素，自動(dòng)計(jì)算處罰金額，實(shí)現(xiàn)金額裁定的高效、便捷、準(zhǔn)確。
(三)首次明確輕微違法免罰清單，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)處罰精神
根據(jù)《行政處罰法》和生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，參照部分市經(jīng)驗(yàn)做法，首次明確了8種輕微免予處罰的違法行為清單。主要包括：
1.因突發(fā)故障等非主觀故意因素導(dǎo)致污染防治設(shè)施不正常運(yùn)行，24小時(shí)內(nèi)及時(shí)報(bào)告并采取停、限產(chǎn)措施減少污染物排放，且日均值未超標(biāo)的。
2.超標(biāo)排放污染物，常規(guī)污染物單因子超標(biāo)倍數(shù)≤0.1倍，次日完成整改并達(dá)標(biāo)排放的。
3.建設(shè)項(xiàng)目未依法備案環(huán)境影響登記表，經(jīng)責(zé)令改正后于5個(gè)工作日內(nèi)按要求完成備案的。
4.未設(shè)置或未規(guī)范設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志等危險(xiǎn)廢物管理不規(guī)范行為，首次發(fā)現(xiàn)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查指出后立即改正的;不規(guī)范貯存危險(xiǎn)廢物，數(shù)量小于0.1噸，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查指出后立即改正，且未污染外環(huán)境的。
5.未密閉易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料，或未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染，首次發(fā)現(xiàn)，未造成明顯環(huán)境污染后果，經(jīng)責(zé)令限期改正后及時(shí)完成整改的。
6.不正常使用焊煙收集處理設(shè)施，首次發(fā)現(xiàn)，焊機(jī)不超2臺(tái)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查指出后及時(shí)整改的。
7.重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息未及時(shí)公開(kāi)或公開(kāi)內(nèi)容不全，首次發(fā)現(xiàn)，按要求及時(shí)完成整改的(不含公開(kāi)內(nèi)容弄虛作假行為)。
8.其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的。
