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近年來，伴隨城市環(huán)境服務(wù)市場的日趨飽和及競爭加劇，縣域環(huán)保作為我國環(huán)保領(lǐng)域的巨大“下沉市場”而備受關(guān)注。但由于縣域場景下的規(guī)模、技術(shù)、財(cái)政、管理等瓶頸一直未能取得突破，縣域環(huán)保市場一直并未得到大發(fā)展。而這反映到結(jié)果上，就是縣域環(huán)境表現(xiàn)差強(qiáng)人意。
概念厘清：縣域=以縣城為中心+廣袤的農(nóng)村腹地，本文以縣城環(huán)保為主要探討對象。
縣城按照人口密度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等又可分為三六九等，其中縣級市由于經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)(例如全國縣中76%均為縣級市)，不屬于本文探討范疇。
縣城背景：郡縣治，天下安
古人講，郡縣制，天下安。從秦朝統(tǒng)一以來的2000多年里，縣作為我國管理的基礎(chǔ)單元，一直都扮演著重要角色。
從數(shù)據(jù)上來講，2019年我國縣及縣級市GDP體量為38萬億，占全國GDP的近40%。縣城和縣級市城區(qū)常住人口2.4億，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%?？梢娍h城是我國推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間，是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。
近年來，伴隨城市環(huán)境服務(wù)市場的日趨飽和及競爭加劇，縣域環(huán)保作為我國環(huán)保領(lǐng)域的巨大“下沉市場”而備受關(guān)注。但由于縣域場景下的規(guī)模、技術(shù)、財(cái)政、管理等瓶頸一直未能取得突破，縣域環(huán)保市場一直并未得到大發(fā)展。而這反映到結(jié)果上，就是縣域環(huán)境表現(xiàn)差強(qiáng)人意。
疫情加速下的環(huán)保機(jī)遇
2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，即直接暴露出縣城公共衛(wèi)生與人居環(huán)境等方面的短板。今年5月，國家發(fā)改委《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》提出聚力推進(jìn)17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，其中3項(xiàng)均圍繞環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，包括垃圾、污水、公共廁所，并優(yōu)先支持醫(yī)廢集中處置設(shè)施建設(shè)。
1.120縣分區(qū)分類推進(jìn)、強(qiáng)化示范帶動(dòng)。
從《通知》來看，國家此次以發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)、政府債務(wù)率較低為基本要求，選擇了120個(gè)縣開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范工作。
具體而言，以長三角、珠三角為主，總計(jì)58個(gè)縣，同時(shí)特別考慮此次疫情對湖北的影響，其中湖北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省中各取10個(gè)縣城，占到了總數(shù)的42%。西部和東北31個(gè)，其中邊境城市5個(gè)。從區(qū)位看，中心城市周邊和有關(guān)省份初步編制完成的9個(gè)都市圈規(guī)劃內(nèi)的縣城為81個(gè)，占示范數(shù)量的68%。
《通知》提出省發(fā)改革委要制定本省份落實(shí)方案，指導(dǎo)縣城制定示范方案，而各市縣要加快開展項(xiàng)目謀劃與儲(chǔ)備。
2.資金：中央預(yù)算+地方專項(xiàng)債+抗疫特別國債+專項(xiàng)企業(yè)債
在配套政策上，《通知》提出一方面加大財(cái)政資金支持。堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制?？h域環(huán)保主要通過地方財(cái)政予以投入，符合條件的可通過中央預(yù)算內(nèi)投資予以支持，此外還可安排地方政府專項(xiàng)債券、抗疫特別國債予以支持。
另一方面吸引社會(huì)資本投入。設(shè)計(jì)市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制。健全政銀企對接機(jī)制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造等領(lǐng)域項(xiàng)目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動(dòng)民間投資參與投入的積極性。
同時(shí)加大加強(qiáng)建設(shè)用地支撐，注重盤活存量建設(shè)用地和低效土地，優(yōu)先用于補(bǔ)短板項(xiàng)目。
發(fā)展瓶頸
那在這樣的政策加持下，縣域環(huán)保的春天到來了么？縣域環(huán)保市場的發(fā)展還面臨哪些瓶頸？
1.規(guī)模小，小型集中處置及就地處置技術(shù)匱乏
據(jù)筆者測算，不考慮縣級市的情況下，我國縣城人口普遍較少，平均戶籍人口約44萬人，平均城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模約15萬人。由于縣城以生活污染源為主，人口少則直接導(dǎo)致生活源污染規(guī)模較小，以及公共環(huán)境設(shè)施投資投資成本高，使用效率低，缺少規(guī)模效應(yīng)。
(1)醫(yī)廢產(chǎn)量多為1-3t/d，多次轉(zhuǎn)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)大
以《通知》要求優(yōu)先處理的醫(yī)廢為例，根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)廢棄物綜合治理工作方案》，各省份全面摸查醫(yī)廢集中處置設(shè)施建設(shè)情況，2020年底前實(shí)現(xiàn)每個(gè)地級以上城市至少建成1個(gè)符合運(yùn)行要求的醫(yī)廢集中處置設(shè)施；到2022年6月底，實(shí)現(xiàn)每個(gè)縣(市)都建成醫(yī)廢收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系。
但以當(dāng)年病床使用率80%、每病床每天產(chǎn)生0.8kg醫(yī)廢計(jì)算，此次選取的120個(gè)示范縣醫(yī)廢產(chǎn)量多數(shù)均在1-3t/d范圍。
顯然建設(shè)集中處置并不劃算。因此，國家也在鼓勵(lì)醫(yī)廢移動(dòng)處置設(shè)施和預(yù)處理設(shè)施，為偏遠(yuǎn)基層提供就地處置服務(wù)。
盡管已有類似企業(yè)在開展探索(例如浙江微盾引進(jìn)意大利NEWSTER的摩擦熱處理醫(yī)廢就地處置技術(shù)，計(jì)劃總投資200億在杭州生產(chǎn)設(shè)備，開展運(yùn)營服務(wù))，但目前業(yè)界尚無成熟案例及模式。好在量小，通過二次乃至三次轉(zhuǎn)運(yùn)成本不高，但多次轉(zhuǎn)運(yùn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)則又不容忽視。
(2)生活垃圾：75%的縣城<190t，填埋難維繼，焚燒不經(jīng)濟(jì)
傳統(tǒng)而言，縣城垃圾一埋了之。據(jù)2017中國城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒，2017年我國縣城共有1300座垃圾處置場/廠，其中以填埋為主，達(dá)1198座，占比92%，少量焚燒及其他，分別占比5%及3%?？h城垃圾總處理能力為24.55萬噸，其中填埋占比84%，焚燒及其他分別占比14%及3%。
但近年來受國家政策抑制+鄰避效應(yīng)等影響，同時(shí)考慮已有填埋場初步滿足當(dāng)前縣域垃圾處置需求這一大背景，我國新建填埋場逐年降低， 2017 年填埋場增速僅為1%。
然而如果采用目前成熟的焚燒模式，其規(guī)模又不夠。按照常住人口/戶籍人口系數(shù)為85%，城鎮(zhèn)人口/常住人口系數(shù)為 40%推測垃圾產(chǎn)量，我國 75%的縣城(約1100個(gè))生活垃圾產(chǎn)量<190噸/天，遠(yuǎn)低于300t/d的焚燒門檻。
然而，要想以生活垃圾的體量要想套用醫(yī)廢的多次轉(zhuǎn)運(yùn)模式，其收運(yùn)賬又難以再算得過來。
在上述焚燒無力，同時(shí)填埋場的逐漸飽和及封場，及新建填埋場面臨阻力的情況下，縣域垃圾處置成為難題！市場上急需經(jīng)濟(jì)成熟的縣域垃圾處置技術(shù)。
據(jù)筆者觀察，盡管市場上有諸多企業(yè)在探索，但市場上目前仍未出現(xiàn)成熟、經(jīng)濟(jì)的縣域垃圾處置技術(shù)。即使作為全國“無廢城市”的縣城代表，福建省光澤縣給出的新方案也只是投資1個(gè)億進(jìn)行生活垃圾填埋場的改擴(kuò)建！
當(dāng)然，這并不是說填埋就一定不好，在當(dāng)前目前尚沒有合適技術(shù)的前提下，擁有足夠土地及環(huán)境承載力的地方自然可將填埋作為一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)折中選擇。要知道，在美國可是大把大把的填埋場(2017年52%的垃圾為填埋)，而澳洲目前更是也還沒有一家垃圾焚燒廠投入運(yùn)營。
2.管理：熟人社會(huì)下的管理粗放與人才匱乏
傳統(tǒng)上，一方面縣城作為典型的熟人社會(huì)，人情大于規(guī)則與流程，管制約束寬松，同時(shí)面對專業(yè)的環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域，政府監(jiān)管人才匱乏，尤其是相關(guān)基層崗位。另一方面，縣域本土環(huán)保產(chǎn)業(yè)受地域條件的制約，人才招聘及留用難度大。具體而言，
(1)污水處理：所有的城市病在縣城都會(huì)被放大
據(jù)中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，我國1537個(gè)縣城擁有1513個(gè)污水廠(縣城數(shù)據(jù)差異為部分縣城撤縣設(shè)區(qū))，基本實(shí)現(xiàn)了“縣縣有污水處理廠”的目標(biāo)，縣城污水處理率在2017年即達(dá)到90%，提前三年即完成十三五的85%規(guī)劃目標(biāo)。
然而漂亮數(shù)據(jù)的背后，縣城污水處理卻仍面臨諸多問題。包括：
由于污水處理收費(fèi)不足以覆蓋污水廠運(yùn)營費(fèi)，地方政府拖欠費(fèi)用，污水處理廠低負(fù)荷運(yùn)行乃至?xí)裉?著名的如哈爾濱市拖欠清華同方污水處理費(fèi)一億多，政府賣廠抵押事件)；
政府資金不到位又為企業(yè)偷工減料、超標(biāo)排放等埋下伏筆；
重廠輕網(wǎng)，配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，雨污不分，污水廠吃不飽，實(shí)際污水處理率低。例如生態(tài)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境部王東主任以進(jìn)水COD濃度進(jìn)行校核，全國污水處理率僅為58%—71%，遠(yuǎn)低于表面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的90%。
當(dāng)然，上述問題在城市污水處理廠也有屢見報(bào)端，但在縣城層面，這些問題都因?yàn)榭h域政府的財(cái)政、管理、城市建設(shè)等問題而被進(jìn)一步顯著放大。
例如2017年我國縣城排水管網(wǎng)密度僅為9.56km/km2，大幅小于城市的11.2km/km2，相比于美國的15km/km2，日本的25km/km2，更是有較大差距。這背后即是縣城的城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部生活污水收集處理、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水直排等更為明顯。
好在2019年住建部等三部委印發(fā)《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案2019—2021年)》正在試圖解決上述問題。
(2)餐廚+污泥+建筑垃圾+再生資源：前端收集的挑戰(zhàn)VS產(chǎn)業(yè)園的沖動(dòng)
近年來，國家對固廢整體的重視開始外溢至縣城領(lǐng)域。傳統(tǒng)上不受重視的餐廚垃圾、污泥、建筑垃圾、再生資源開始進(jìn)入現(xiàn)場政府管理視野。
由于這類固廢普遍具有一定資源屬性，且單體規(guī)模小，具備一定協(xié)同處理前景，這就直接引導(dǎo)企業(yè)朝著固廢產(chǎn)業(yè)園等協(xié)同綜合處置方向去發(fā)展(例如中持肥城畜禽污染物治理與綜合利用項(xiàng)目建立收集、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用三級網(wǎng)絡(luò)，日處理肥城市糞便60噸，果蔬垃圾70噸，秸稈20噸，產(chǎn)生生物天然氣5000立方米，沼液80方，有機(jī)肥20噸，如下圖)。然而，這就對固廢的前端合規(guī)收集提出了極大挑戰(zhàn)，會(huì)涉及對現(xiàn)有利益格局的打破、跨部門的溝通、政府的精細(xì)管理等等，從當(dāng)前來看，在縣域管理層面實(shí)現(xiàn)難度較大。
好消息是，近年來，一方面上級對縣城績效管理趨于嚴(yán)格，例如《通知》中提出的四嚴(yán)防(嚴(yán)防大水漫灌、半拉子工程、大拆大建、貪大求洋)，另一方面，市場由于競爭激烈，大型環(huán)保企業(yè)開始市場下沉，這為縣域環(huán)境治理提供了必要的技術(shù)、資金、及管理支持。從這兩個(gè)角度層面，縣域的管理問題或迎來一定改善。
3.財(cái)政：長期運(yùn)營仍依賴地方財(cái)政，80%縣公共預(yù)算收入<20億
當(dāng)然，核心的或許還是地方經(jīng)費(fèi)來源問題。有了錢，就會(huì)有資源往技術(shù)與管理涌入，從而帶來整體情況的改善。
縣城窮得有多明顯，以至于筆者想再用數(shù)據(jù)來支撐這一觀點(diǎn)都略顯多余。據(jù)《2017中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016年我國1544個(gè)縣中，80%的縣一般公共預(yù)算收入少于20億。
而除了自身造血能力不足，縣城市場還面臨著融資渠道狹窄的問題。例如從2017年我國市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金來源看，我國縣城市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資在貸款上顯著小于城市。即使考慮縣城服務(wù)人口為城市的1/6，但縣城獲得貸款額度卻僅為城市的1/13。當(dāng)然，融資渠道狹窄的底層原因也與縣城自身造血能力不足有關(guān)。
而此處《通知》中，盡管發(fā)改委提出要以財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)為選擇依據(jù)，但具體來看，此次入選縣城在財(cái)政實(shí)力上，并沒有完全走經(jīng)濟(jì)實(shí)力的路線，而是很好地在各類收入層次的縣城中均有選取代表(上上圖)，這得益于示范項(xiàng)目的專項(xiàng)資金及政策托底，例如地方專項(xiàng)債、抗疫特別國債、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券等。
根據(jù)全國人大常委會(huì)公布《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行與2020年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，明確2020年安排抗疫特別國債1萬億元，地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元。按照已發(fā)占比推測，今年環(huán)保專項(xiàng)債總額度有望達(dá)到5000億元?？挂咛貏e國債方面則直接涉及部分醫(yī)廢項(xiàng)目。
新發(fā)布的《縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券發(fā)行指引(征求意見稿)》則提出通過允許企業(yè)發(fā)行企業(yè)債，以支持市政公用設(shè)施數(shù)字化建設(shè)項(xiàng)目。
值得注意的是，盡管組織了中央資金或債券等多種資金來源，但這主要還是在解決部分項(xiàng)目當(dāng)期固定資產(chǎn)的投資，縣城環(huán)境質(zhì)量的有效改善則直接依賴于這類項(xiàng)目的長期合規(guī)穩(wěn)定運(yùn)營。而這對地方政府的長期財(cái)政支付能力提出了較大的挑戰(zhàn)。
未來：道阻且長下的探索與1500余個(gè)縣城的想象
由上可見，企業(yè)掘金縣域環(huán)保市場仍面臨不少挑戰(zhàn)。盡管當(dāng)前市面上，出現(xiàn)了少數(shù)企業(yè)在部分縣城特定細(xì)分領(lǐng)域的成功案例，但這通常與特定的企業(yè)、技術(shù)及管理、服務(wù)細(xì)分領(lǐng)域、服務(wù)區(qū)域、商業(yè)模式、乃至上級重視程度和政商關(guān)系等有直接關(guān)系，尚難以形成可復(fù)制可推廣的模式，也并不具備在有限資金下解決縣域整體環(huán)境問題的能力。
伴隨我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，縣城在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化等方面愈加重要，近年來推行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革與省管縣即是這一時(shí)代注腳。而縣城環(huán)境衛(wèi)生的改善，將對適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，擴(kuò)大有效投資、釋放消費(fèi)潛力、拓展市場縱深起到重要支撐作用，因此縣城環(huán)保地位將日益重要。
考慮到縣域環(huán)保的核心矛盾在于錢的問題，而短期縣城地方財(cái)政又難有大的起色，從個(gè)人理解而言，未來縣域環(huán)境的整體改善或許依賴于：
1)是否能探索出經(jīng)濟(jì)可行的就地化處置技術(shù)+智慧聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管技術(shù)，符合監(jiān)管，同時(shí)減少清運(yùn)成本；
2)是能否探索出縣域綜合環(huán)保服務(wù)，通過整體規(guī)劃，避免冗余浪費(fèi)+打包服務(wù)壓縮成本，提升績效，例如水環(huán)境領(lǐng)域的“廠管河”一體化項(xiàng)目，或者固廢領(lǐng)域的靜脈產(chǎn)業(yè)園模式等，乃至水氣固的整體打包，但企業(yè)對接界面多、技術(shù)儲(chǔ)備及內(nèi)外部跨部門協(xié)調(diào)要求高；
3)是能否探索出文旅生態(tài)+縣域環(huán)保模式，通過環(huán)境改善提升生態(tài)文明附加值，帶動(dòng)旅游或特色小鎮(zhèn)等增值產(chǎn)業(yè)，但對企業(yè)政商關(guān)系、區(qū)域自身屬性及頂層設(shè)計(jì)要求高；
對于此次的120城示范項(xiàng)目，我想，發(fā)改是希望通過專項(xiàng)資金及政策的助力，去撕開縣域環(huán)保困局的一道口子。通過引導(dǎo)企業(yè)在不同類別縣城領(lǐng)域進(jìn)行技術(shù)、商業(yè)模式等方面的探索，同時(shí)也通過暴露部分縣域管理上的問題實(shí)現(xiàn)倒逼改革，多方推進(jìn)，終尋找一條可復(fù)制可推廣的模式。
這對于希望掘金縣域環(huán)保市場的企業(yè)而言，無疑是一個(gè)絕佳機(jī)會(huì)，于業(yè)界而言，也令人充滿期待。畢竟，一方面是道阻且長的縣域環(huán)保市場，另一方面是我國1500余個(gè)縣城帶來的市場空間想象。
且看這波弄潮兒蹚出一條大道吧！
原標(biāo)題：發(fā)改委補(bǔ)短板120示范縣能打開1500縣域環(huán)保局面么？
