近年來,伴隨城市環(huán)境服務市場的日趨飽和及競爭加劇,縣域環(huán)保作為我國環(huán)保領域的巨大“下沉市場”而備受關注。但由于縣域場景下的規(guī)模、技術、財政、管理等瓶頸一直未能取得突破,縣域環(huán)保市場一直并未得到大發(fā)展。而這反映到結果上,就是縣域環(huán)境表現(xiàn)差強人意。
概念厘清:縣域=以縣城為中心+廣袤的農(nóng)村腹地,本文以縣城環(huán)保為主要探討對象。
縣城按照人口密度及經(jīng)濟發(fā)展水平等又可分為三六九等,其中縣級市由于經(jīng)濟較強(例如全國縣中76%均為縣級市),不屬于本文探討范疇。
縣城背景:郡縣治,天下安
古人講,郡縣制,天下安。從秦朝統(tǒng)一以來的2000多年里,縣作為我國管理的基礎單元,一直都扮演著重要角色。
從數(shù)據(jù)上來講,2019年我國縣及縣級市GDP體量為38萬億,占全國GDP的近40%??h城和縣級市城區(qū)常住人口2.4億,占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%??梢娍h城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間,是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán),也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶。
近年來,伴隨城市環(huán)境服務市場的日趨飽和及競爭加劇,縣域環(huán)保作為我國環(huán)保領域的巨大“下沉市場”而備受關注。但由于縣域場景下的規(guī)模、技術、財政、管理等瓶頸一直未能取得突破,縣域環(huán)保市場一直并未得到大發(fā)展。而這反映到結果上,就是縣域環(huán)境表現(xiàn)差強人意。
疫情加速下的環(huán)保機遇
2020年新冠肺炎疫情爆發(fā),即直接暴露出縣城公共衛(wèi)生與人居環(huán)境等方面的短板。今年5月,國家發(fā)改委《關于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》提出聚力推進17項建設任務,其中3項均圍繞環(huán)境衛(wèi)生設施,包括垃圾、污水、公共廁所,并優(yōu)先支持醫(yī)廢集中處置設施建設。
1.120縣分區(qū)分類推進、強化示范帶動。
從《通知》來看,國家此次以發(fā)展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求,選擇了120個縣開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范工作。
具體而言,以長三角、珠三角為主,總計58個縣,同時特別考慮此次疫情對湖北的影響,其中湖北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省中各取10個縣城,占到了總數(shù)的42%。西部和東北31個,其中邊境城市5個。從區(qū)位看,中心城市周邊和有關省份初步編制完成的9個都市圈規(guī)劃內的縣城為81個,占示范數(shù)量的68%。
《通知》提出省發(fā)改革委要制定本省份落實方案,指導縣城制定示范方案,而各市縣要加快開展項目謀劃與儲備。
2.資金:中央預算+地方專項債+抗疫特別國債+專項企業(yè)債
在配套政策上,《通知》提出一方面加大財政資金支持。堅持“資金跟著項目走”,設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣域環(huán)保主要通過地方財政予以投入,符合條件的可通過中央預算內投資予以支持,此外還可安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。
另一方面吸引社會資本投入。設計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制。健全政銀企對接機制,利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造等領域項目,可通過新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式,帶動民間投資參與投入的積極性。
同時加大加強建設用地支撐,注重盤活存量建設用地和低效土地,優(yōu)先用于補短板項目。
發(fā)展瓶頸
那在這樣的政策加持下,縣域環(huán)保的春天到來了么?縣域環(huán)保市場的發(fā)展還面臨哪些瓶頸?
1.規(guī)模小,小型集中處置及就地處置技術匱乏
據(jù)筆者測算,不考慮縣級市的情況下,我國縣城人口普遍較少,平均戶籍人口約44萬人,平均城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模約15萬人。由于縣城以生活污染源為主,人口少則直接導致生活源污染規(guī)模較小,以及公共環(huán)境設施投資投資成本高,使用效率低,缺少規(guī)模效應。
(1)醫(yī)廢產(chǎn)量多為1-3t/d,多次轉運風險大
以《通知》要求優(yōu)先處理的醫(yī)廢為例,根據(jù)《醫(yī)療機構廢棄物綜合治理工作方案》,各省份全面摸查醫(yī)廢集中處置設施建設情況,2020年底前實現(xiàn)每個地級以上城市至少建成1個符合運行要求的醫(yī)廢集中處置設施;到2022年6月底,實現(xiàn)每個縣(市)都建成醫(yī)廢收集轉運處置體系。
但以當年病床使用率80%、每病床每天產(chǎn)生0.8kg醫(yī)廢計算,此次選取的120個示范縣醫(yī)廢產(chǎn)量多數(shù)均在1-3t/d范圍。
顯然建設集中處置并不劃算。因此,國家也在鼓勵醫(yī)廢移動處置設施和預處理設施,為偏遠基層提供就地處置服務。
盡管已有類似企業(yè)在開展探索(例如浙江微盾引進意大利NEWSTER的摩擦熱處理醫(yī)廢就地處置技術,計劃總投資200億在杭州生產(chǎn)設備,開展運營服務),但目前業(yè)界尚無成熟案例及模式。好在量小,通過二次乃至三次轉運成本不高,但多次轉運帶來的風險則又不容忽視。
(2)生活垃圾:75%的縣城<190t,填埋難維繼,焚燒不經(jīng)濟
傳統(tǒng)而言,縣城垃圾一埋了之。據(jù)2017中國城鄉(xiāng)統(tǒng)計年鑒,2017年我國縣城共有1300座垃圾處置場/廠,其中以填埋為主,達1198座,占比92%,少量焚燒及其他,分別占比5%及3%??h城垃圾總處理能力為24.55萬噸,其中填埋占比84%,焚燒及其他分別占比14%及3%。
但近年來受國家政策抑制+鄰避效應等影響,同時考慮已有填埋場初步滿足當前縣域垃圾處置需求這一大背景,我國新建填埋場逐年降低, 2017 年填埋場增速僅為1%。
然而如果采用目前成熟的焚燒模式,其規(guī)模又不夠。按照常住人口/戶籍人口系數(shù)為85%,城鎮(zhèn)人口/常住人口系數(shù)為 40%推測垃圾產(chǎn)量,我國 75%的縣城(約1100個)生活垃圾產(chǎn)量<190噸/天,遠低于300t/d的焚燒門檻。
然而,要想以生活垃圾的體量要想套用醫(yī)廢的多次轉運模式,其收運賬又難以再算得過來。
在上述焚燒無力,同時填埋場的逐漸飽和及封場,及新建填埋場面臨阻力的情況下,縣域垃圾處置成為難題!市場上急需經(jīng)濟成熟的縣域垃圾處置技術。
據(jù)筆者觀察,盡管市場上有諸多企業(yè)在探索,但市場上目前仍未出現(xiàn)成熟、經(jīng)濟的縣域垃圾處置技術。即使作為全國“無廢城市”的縣城代表,福建省光澤縣給出的新方案也只是投資1個億進行生活垃圾填埋場的改擴建!
當然,這并不是說填埋就一定不好,在當前目前尚沒有合適技術的前提下,擁有足夠土地及環(huán)境承載力的地方自然可將填埋作為一項現(xiàn)實折中選擇。要知道,在美國可是大把大把的填埋場(2017年52%的垃圾為填埋),而澳洲目前更是也還沒有一家垃圾焚燒廠投入運營。
2.管理:熟人社會下的管理粗放與人才匱乏
傳統(tǒng)上,一方面縣城作為典型的熟人社會,人情大于規(guī)則與流程,管制約束寬松,同時面對專業(yè)的環(huán)保細分領域,政府監(jiān)管人才匱乏,尤其是相關基層崗位。另一方面,縣域本土環(huán)保產(chǎn)業(yè)受地域條件的制約,人才招聘及留用難度大。具體而言,
(1)污水處理:所有的城市病在縣城都會被放大
據(jù)中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒,我國1537個縣城擁有1513個污水廠(縣城數(shù)據(jù)差異為部分縣城撤縣設區(qū)),基本實現(xiàn)了“縣縣有污水處理廠”的目標,縣城污水處理率在2017年即達到90%,提前三年即完成十三五的85%規(guī)劃目標。
然而漂亮數(shù)據(jù)的背后,縣城污水處理卻仍面臨諸多問題。包括:
由于污水處理收費不足以覆蓋污水廠運營費,地方政府拖欠費用,污水處理廠低負荷運行乃至曬太陽(著名的如哈爾濱市拖欠清華同方污水處理費一億多,政府賣廠抵押事件);
政府資金不到位又為企業(yè)偷工減料、超標排放等埋下伏筆;
重廠輕網(wǎng),配套管網(wǎng)建設滯后,雨污不分,污水廠吃不飽,實際污水處理率低。例如生態(tài)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境部王東主任以進水COD濃度進行校核,全國污水處理率僅為58%—71%,遠低于表面統(tǒng)計數(shù)據(jù)的90%。
當然,上述問題在城市污水處理廠也有屢見報端,但在縣城層面,這些問題都因為縣域政府的財政、管理、城市建設等問題而被進一步顯著放大。
例如2017年我國縣城排水管網(wǎng)密度僅為9.56km/km2,大幅小于城市的11.2km/km2,相比于美國的15km/km2,日本的25km/km2,更是有較大差距。這背后即是縣城的城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部生活污水收集處理、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水直排等更為明顯。
好在2019年住建部等三部委印發(fā)《關于印發(fā)城鎮(zhèn)污水處理提質增效三年行動方案2019—2021年)》正在試圖解決上述問題。
(2)餐廚+污泥+建筑垃圾+再生資源:前端收集的挑戰(zhàn)VS產(chǎn)業(yè)園的沖動
近年來,國家對固廢整體的重視開始外溢至縣城領域。傳統(tǒng)上不受重視的餐廚垃圾、污泥、建筑垃圾、再生資源開始進入現(xiàn)場政府管理視野。
由于這類固廢普遍具有一定資源屬性,且單體規(guī)模小,具備一定協(xié)同處理前景,這就直接引導企業(yè)朝著固廢產(chǎn)業(yè)園等協(xié)同綜合處置方向去發(fā)展(例如中持肥城畜禽污染物治理與綜合利用項目建立收集、轉化、應用三級網(wǎng)絡,日處理肥城市糞便60噸,果蔬垃圾70噸,秸稈20噸,產(chǎn)生生物天然氣5000立方米,沼液80方,有機肥20噸,如下圖)。然而,這就對固廢的前端合規(guī)收集提出了極大挑戰(zhàn),會涉及對現(xiàn)有利益格局的打破、跨部門的溝通、政府的精細管理等等,從當前來看,在縣域管理層面實現(xiàn)難度較大。
好消息是,近年來,一方面上級對縣城績效管理趨于嚴格,例如《通知》中提出的四嚴防(嚴防大水漫灌、半拉子工程、大拆大建、貪大求洋),另一方面,市場由于競爭激烈,大型環(huán)保企業(yè)開始市場下沉,這為縣域環(huán)境治理提供了必要的技術、資金、及管理支持。從這兩個角度層面,縣域的管理問題或迎來一定改善。
3.財政:長期運營仍依賴地方財政,80%縣公共預算收入<20億
當然,核心的或許還是地方經(jīng)費來源問題。有了錢,就會有資源往技術與管理涌入,從而帶來整體情況的改善。
縣城窮得有多明顯,以至于筆者想再用數(shù)據(jù)來支撐這一觀點都略顯多余。據(jù)《2017中國縣域統(tǒng)計年鑒》,2016年我國1544個縣中,80%的縣一般公共預算收入少于20億。
而除了自身造血能力不足,縣城市場還面臨著融資渠道狹窄的問題。例如從2017年我國市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資資金來源看,我國縣城市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資在貸款上顯著小于城市。即使考慮縣城服務人口為城市的1/6,但縣城獲得貸款額度卻僅為城市的1/13。當然,融資渠道狹窄的底層原因也與縣城自身造血能力不足有關。
而此處《通知》中,盡管發(fā)改委提出要以財政實力較強為選擇依據(jù),但具體來看,此次入選縣城在財政實力上,并沒有完全走經(jīng)濟實力的路線,而是很好地在各類收入層次的縣城中均有選取代表(上上圖),這得益于示范項目的專項資金及政策托底,例如地方專項債、抗疫特別國債、新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券等。
根據(jù)全國人大常委會公布《關于2019年中央和地方預算執(zhí)行與2020年中央和地方預算草案的報告》,明確2020年安排抗疫特別國債1萬億元,地方政府專項債券3.75萬億元。按照已發(fā)占比推測,今年環(huán)保專項債總額度有望達到5000億元。抗疫特別國債方面則直接涉及部分醫(yī)廢項目。
新發(fā)布的《縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券發(fā)行指引(征求意見稿)》則提出通過允許企業(yè)發(fā)行企業(yè)債,以支持市政公用設施數(shù)字化建設項目。
值得注意的是,盡管組織了中央資金或債券等多種資金來源,但這主要還是在解決部分項目當期固定資產(chǎn)的投資,縣城環(huán)境質量的有效改善則直接依賴于這類項目的長期合規(guī)穩(wěn)定運營。而這對地方政府的長期財政支付能力提出了較大的挑戰(zhàn)。
未來:道阻且長下的探索與1500余個縣城的想象
由上可見,企業(yè)掘金縣域環(huán)保市場仍面臨不少挑戰(zhàn)。盡管當前市面上,出現(xiàn)了少數(shù)企業(yè)在部分縣城特定細分領域的成功案例,但這通常與特定的企業(yè)、技術及管理、服務細分領域、服務區(qū)域、商業(yè)模式、乃至上級重視程度和政商關系等有直接關系,尚難以形成可復制可推廣的模式,也并不具備在有限資金下解決縣域整體環(huán)境問題的能力。
伴隨我國經(jīng)濟進入新常態(tài),縣城在我國經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化等方面愈加重要,近年來推行的“擴權強縣”改革與省管縣即是這一時代注腳。而縣城環(huán)境衛(wèi)生的改善,將對適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求,擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深起到重要支撐作用,因此縣城環(huán)保地位將日益重要。
考慮到縣域環(huán)保的核心矛盾在于錢的問題,而短期縣城地方財政又難有大的起色,從個人理解而言,未來縣域環(huán)境的整體改善或許依賴于:
1)是否能探索出經(jīng)濟可行的就地化處置技術+智慧聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管技術,符合監(jiān)管,同時減少清運成本;
2)是能否探索出縣域綜合環(huán)保服務,通過整體規(guī)劃,避免冗余浪費+打包服務壓縮成本,提升績效,例如水環(huán)境領域的“廠管河”一體化項目,或者固廢領域的靜脈產(chǎn)業(yè)園模式等,乃至水氣固的整體打包,但企業(yè)對接界面多、技術儲備及內外部跨部門協(xié)調要求高;
3)是能否探索出文旅生態(tài)+縣域環(huán)保模式,通過環(huán)境改善提升生態(tài)文明附加值,帶動旅游或特色小鎮(zhèn)等增值產(chǎn)業(yè),但對企業(yè)政商關系、區(qū)域自身屬性及頂層設計要求高;
對于此次的120城示范項目,我想,發(fā)改是希望通過專項資金及政策的助力,去撕開縣域環(huán)保困局的一道口子。通過引導企業(yè)在不同類別縣城領域進行技術、商業(yè)模式等方面的探索,同時也通過暴露部分縣域管理上的問題實現(xiàn)倒逼改革,多方推進,終尋找一條可復制可推廣的模式。
這對于希望掘金縣域環(huán)保市場的企業(yè)而言,無疑是一個絕佳機會,于業(yè)界而言,也令人充滿期待。畢竟,一方面是道阻且長的縣域環(huán)保市場,另一方面是我國1500余個縣城帶來的市場空間想象。
且看這波弄潮兒蹚出一條大道吧!
原標題:發(fā)改委補短板120示范縣能打開1500縣域環(huán)保局面么?