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PPP項目使用歐盟資金的案例研究——波蘭波茲南垃圾發(fā)電項目
European PPP Expertise Centre (EPEC)
(編者注：本文根據(jù)EPEC公開文件編譯整理，略有刪節(jié))
一、簡介
本案例研究是EPEC針對以下項目準(zhǔn)備的系列文章的一部分：
在PPP框架下，合并使用或嘗試合并使用歐盟資金¹。它提供了有關(guān)波蘭波茲南垃圾發(fā)電項目(簡稱“項目”)的背景信息，重點介紹了當(dāng)?shù)毓矙C構(gòu)在采購和申請歐盟贈款上采取的策略，為應(yīng)對合并歐盟資金與PPP項目已知挑戰(zhàn)²提供了獨到見解。該案例研究調(diào)查了一個仍在組織和協(xié)商中的項目。隨著項目的發(fā)展，EPEC將對項目進展進行匯報，為項目進展提供實時分析。本案例研究的首次出版涵蓋截至2011年12月的項目狀況。
本案例研究從對項目、范圍和籌備階段準(zhǔn)備的簡要描述開始，涵蓋政府的主要商業(yè)和政策動因，討論了項目在融合方面面臨的挑戰(zhàn)。本案例研究旨在說明在本案例中，如何應(yīng)對資金融合上挑戰(zhàn)，并突出顯示亟待解決的問題。本案例研究不測重研究其他PPP相關(guān)挑戰(zhàn)，除非這些挑戰(zhàn)與該PPP項目在融合歐盟資金和私營領(lǐng)域資金協(xié)調(diào)使用方面存在密切相關(guān)或潛在相關(guān)影響。
二、項目背景
為了執(zhí)行國家和歐盟在廢物處理方面新的標(biāo)準(zhǔn)³，波蘭部分城市和地區(qū)已經(jīng)開始(2007-2013項目規(guī)劃階段)籌備建造垃圾焚化爐。相關(guān)項目與國家和地區(qū)《波蘭運營項目基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境2007-2013》(OPI&E)?的戰(zhàn)略文件要求和目標(biāo)相一致，滿足獲得歐盟贈款聯(lián)合融資的要求并獲得贈款預(yù)留。根據(jù)相關(guān)優(yōu)先軸安排，該項目已收到來自波蘭管理機構(gòu)總額達352,000,000波蘭茲羅提(約84,000,000歐元)?的預(yù)分配資金。比亞韋斯托克市、比得哥什-托倫市、格但斯克市，科沙林市，克拉科夫市，羅茲市，什切青市和華沙市都已公布了興建類似基礎(chǔ)設(shè)施的計劃，但目前為止，只有波茲南市選擇繼續(xù)推行PPP模式，而格但斯克市，科沙林市和羅茲市則計劃通過PPP模式采購基礎(chǔ)設(shè)施。
波茲南市(簡稱該市)的垃圾發(fā)電項目是波蘭的有意將歐盟基金(來自團結(jié)基金Cohesion Fund)與PPP結(jié)構(gòu)相融合的綠地項目之一。因此本文選取該項目為例。
盡管在當(dāng)前的金融環(huán)境下，將PPP與歐盟資金相互融合是可行之舉，但在歐洲，只有屈指可數(shù)的幾個項目能做到私營資金與歐盟資金合理地分配和利用，迄今為止，也只有一個在波蘭的項目取得了成功，其規(guī)模很小，復(fù)雜程度也較低?。波茲南項目的開發(fā)嚴(yán)格遵守波蘭區(qū)域發(fā)展部和歐盟委員會的要求。如果該項目能在PPP結(jié)構(gòu)和融合能力方面取得成功，波蘭其他城市也有望在下一個項目規(guī)劃階段(2014年-2020年)期間予以效仿。
由于投資成本超過伍仟萬歐元，根據(jù)理事會關(guān)于歐盟基金使用規(guī)定第三十九條款?(簡稱《資金條例》)，該項目符合“重要項目”標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)遵守歐盟委員會作出的決定。
1.本報告中“歐盟資金”是指歐盟委員會根據(jù)歐洲區(qū)域發(fā)展基金會、歐洲社會基金會或團結(jié)基金的規(guī)定向成員國提供的資金；
2.參見EPEC 2011年五月《在PPP中使用歐盟資金——解釋如何使用和開始討論未來》的報告
3.波蘭共和國政府于2010年十二月通過《 2014年國家垃圾處理計劃》(NWMP 2014)和新公布的《垃圾框架指導(dǎo)2008/98/歐盟》
4.該項目依據(jù)優(yōu)先軸約定II(垃圾管理和地球保護)和措施2.1(城市管理范圍內(nèi)垃圾特別是有害廢物的綜合處理)實施。優(yōu)先軸約定II的主要目標(biāo)是通過減少城市垃圾數(shù)量來提高經(jīng)濟收益。本優(yōu)先軸的高聯(lián)合融資比例設(shè)置為85%，而其他項目聯(lián)合融資比例無須達到這個水平。
5.截至2012年4月25日，1歐元=4.18波蘭茲羅提。
6.參見EPEC 2012年六月報告：《歐盟PPP資金——項目存量和案例研究》
7.理事會規(guī)定(歐盟委員會)第1083/2006號
項目要點
項目領(lǐng)域：波茲南市和周邊九個城市(Miasto i Gmina Buk, Gmina Czerwonak, Gmina Kleszczewo, Miasto i Gmina Kostrzyn, Miasto i Gmina Murowana Go?lina, Miasto i Gmina Oborniki, Miasto i Gmina Pobiedziska, Gmina Suchy Las, Miasto i Gmina Swarz?dz)，居民人口總數(shù)約730,000。
焚燒產(chǎn)能：210,000噸/年
預(yù)計資本成本：794,513,000茲羅提
歐盟聯(lián)合融資：為該項目預(yù)留資金高達352,000,000茲羅提，待審批和核算資金缺口
發(fā)熱量：待定
發(fā)電量：符合規(guī)定的優(yōu)惠綠色發(fā)電量
征地：依據(jù)招標(biāo)過程中的征地合同
環(huán)境影響評估：第一階段評估已完成，第二階段將由選定的私營合作伙伴根據(jù)項目所采用的 技術(shù)方案進行評估
產(chǎn)生垃圾：預(yù)計2020年垃圾總量達到335,000噸
采購狀態(tài)?：2011年4月4日宣布招標(biāo)，11家合格競標(biāo)者名單于2011年6月7日公布，經(jīng)篩選，5家競標(biāo)者名單于2011年9月13日公布，競標(biāo)于2011年第四季度開始，并持續(xù)到2012年第一季度，政府希望競標(biāo)者能在 2012年9月底之前提出和終報價。
該項目預(yù)計由私營部門、歐盟和波茲南市共同出資。一筆來自波蘭環(huán)境保護和水治理自然基金會的優(yōu)惠貸款正在考慮之中。該項目就遵守包括《歐盟垃圾焚燒指導(dǎo)條例》?在內(nèi)相關(guān)國家和歐盟標(biāo)準(zhǔn)的垃圾發(fā)電廠的建造、維護、融資和運營進行采購，合同期限預(yù)計在30到35年之間。
8.截至2011年12月
9.歐洲議會和理事會2000年12月4日關(guān)于垃圾焚化的指導(dǎo)條例2000/76/歐盟委員會
除了為波茲南市和周邊九個城市提供市政垃圾處理服務(wù)，波茲南市還計劃在項目實施過程中減少財政撥款。理想情況下，波茲南市希望該項目資金全部由私營股東的股權(quán)出資、歐盟的贈款和私營股東的債務(wù)融資解決。然而，這對于類似垃圾發(fā)電廠這樣的創(chuàng)收項目可能很難實現(xiàn)，因為理論上說，歐盟資金只負責(zé)為資金缺口提供部分幫助，而項目受益人有義務(wù)負責(zé)彌補資金缺口¹?。
鑒于波茲南市的目標(biāo)是大限度地減少對該項目的財政支持，由該市對贈款的可獲得性及金額進行兜底是不可能的(即該市需要管理部門確認(rèn)歐盟贈款是可以獲得的)。與其他項目中贈款管理機構(gòu)需承擔(dān)贈款金額和可獲得性的風(fēng)險不同，波茲南市在當(dāng)前情況下不準(zhǔn)備承擔(dān)此類風(fēng)險。因此，在本案中處理贈款/貸款融合的難度遠遠高于其他由公共機構(gòu)兜底贈款可獲得性和金額風(fēng)險的項目。在撰寫本文時，波茲南市預(yù)計將其財務(wù)支出限制在1500萬歐元左右(占估算投資總額的的8%)。對于波茲南市而言，確保項目(以及其相關(guān)債務(wù))不計入資產(chǎn)負債表，以符合《歐洲國民和地區(qū)核算體系》(ESA 95)¹¹和波蘭國家預(yù)算規(guī)則的要求，也很重要。
三、贈款/貸款融合的挑戰(zhàn)
將歐盟資金和PPP相融合存在許多已知的挑戰(zhàn)¹²。本節(jié)將探討波茲南垃圾發(fā)電項目是如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的，例如贈款申請的時間，資金缺口分析的方法以及如何將贈款有效地投入項目當(dāng)中。
3.1 贈款申請?zhí)峤坏臅r間
對于能產(chǎn)生收入的PPP項目，公共機構(gòu)通常需要對如下內(nèi)容進行決策：
(i)首先選擇PPP伙伴，然后提交贈款申請：先選擇私營部門的合作伙伴，然后提交贈款申請，這樣做能夠擁有終報價的優(yōu)勢，從而更精確地計算出贈款申請所需的資金缺口，或
(ii)首先申請贈款，然后選擇PPP伙伴：基于內(nèi)部預(yù)測作出贈款申請，然后確定PPP合作伙伴，這樣做可以在找到PPP合作伙伴之前就確定贈款的額度和可獲得性。
10.大量潛在受益人認(rèn)為，國家對彌補資金缺口的支出可由私營部門的合作伙伴承擔(dān)。這是一個錯誤的概念。按照定義，資金缺口是指項目未產(chǎn)生足夠收入并且需要公共部門的支持的情況下，仍然存在的需要私營合作伙伴承擔(dān)的部分。本項目中的公共部門的支持?jǐn)M采用的形式是歐盟贈款和波茲南市直接投資。
11.參見EPEC 2010年11月的《歐盟統(tǒng)計局對公私合營伙伴關(guān)系，宗旨，方法和新趨勢的處理》，和EPEC 2010年11月的《風(fēng)險分配和資產(chǎn)負債表處理，實用指南》
12.參見注釋1
當(dāng)項目不申請歐盟贈款¹³時，盡管《資金條例》為項目受益人何時提交贈款申請?zhí)峁┝撕艽蟮幕匦嗟?，在實踐中，很難把贈款申請的籌備、提交和PPP采購過程銜接得非常順利。它通常是一個“先有雞還是先有蛋”的難題：從選定的私營部門合作伙伴處獲得終報價，會讓贈款申請的準(zhǔn)備過程更加容易且更具確定性，而投標(biāo)人為了確定終報價，又往往需要了解公共資本投入情況(無論是來自歐盟贈款還是公共機構(gòu)自身的資源)。
在波茲南市，政府在開始PPP項目采購時，并不確定贈款是否可以到位，金額將有多少¹?。原計劃是在結(jié)束競爭性對話后，但在接收來自投標(biāo)人的和終報價(BAFO)前提交贈款申請。在撰寫本文時，預(yù)期是：
(i)波茲南市(2012年第二季度完成終競爭性對話后)在2012年6月底之前提交贈款申請，和(ii)投標(biāo)人在2012年9月底以前提供BAFO。在這種情況下，只有在確定終投標(biāo)人之后，歐盟委員會才能對終贈款申請進行評估，從而在2012年10月底以前作出贈款決定。
在投標(biāo)人提交BAFO的截止日期之前，波茲南市將無法確認(rèn)贈款的可獲得性或金額，也無意以政府手中現(xiàn)有資源為此兜底。因此，投標(biāo)人有可能被要求提交基于100%的債務(wù)和股權(quán)融資的報價(即不基于有任何贈款或政府支持為資金來源)。
波茲南市在申請贈款的時間上采取“折中”的策略申請，贈款申請?zhí)峤粫r間既不是在PPP項目采購之前，也不是之后，而是在采購過程中。這是一種非常不尋常的方法，迄今為止， EPEC也沒有做過這種嘗試。
受益于競爭性對話，有可能使波茲南市在提交申請之前完善其資金缺口計算，但幾乎可以肯定的是贈款申請中使用的資金缺口計算將與根據(jù)BAFO所計算的資金缺口有所不同。也就是說，資金缺口計算之間的差異(采購過程中申請與依據(jù)BAFOs申請)意味著贈款金額在兩種不同方式下將有所不同。
兩項金額之間的正差額(贈款金額高于基于BAFO測算的贈款金額)將使波茲南市面臨重新計算贈款的風(fēng)險，如果被歐盟委員會認(rèn)定為實質(zhì)性差額，則必須退還差額。
如果出現(xiàn)負差額(贈款金額低于基于BAFO測算的贈款金額)，則可請求更高的贈款。目前尚不清楚在出現(xiàn)負差額的情況下，波茲南市除了直接補貼(以彌補贈款與BAFO計算金額的差額)或取消招標(biāo)(政府不補償差額)外，將會如何處理這個問題。
13.這種情況為波茲南市垃圾發(fā)電項目已被選中使用歐盟資金。
14.根據(jù)“優(yōu)先軸約定”為項目預(yù)留的贈款金額(352,000,000波蘭茲羅提)僅為指示性金額，并且在受益人可以使用這些資金之前，項目必須證明它有資格獲得補助，如果有，有多少金額。
15.參見COCOF 07/0074/04-EN的第4.4節(jié)，關(guān)于《資金條例》第55(4)條
3.2 資金缺口計算
波茲南市及其顧問準(zhǔn)備了一個可以進行基本情況假設(shè)的模型。除其他事項外，傾卸費(項目的主要創(chuàng)收之一)和項目的資本成本的假設(shè)模型，使波茲南市能夠模擬預(yù)期的資金缺口。盡管波茲南市有自己的初始資金缺口的計算方法，但由于項目的復(fù)雜性和投標(biāo)人的技術(shù)解決方案，相關(guān)的投資成本、長期維護成本、熱電聯(lián)產(chǎn)和發(fā)電潛力可能會有所不同。雖然資金缺口問題對本項目而言可能比較尖銳，在選定私營合作伙伴(并了解終報價的詳細信息)之前就嘗試確定資金缺口大小，是所有項目受益人要面臨的問題。
為了降低波茲南市預(yù)測的資金缺口(在招標(biāo)開始之前)與基于BAFO計算的實際資金缺口之間出現(xiàn)巨大差距的風(fēng)險，波茲南市正在考慮采用兩步法進行資金缺口分析。他們決定在申請完成之前等待競爭性對話的結(jié)果(及其資金缺口分析)，以便將新的競爭性對話討論納入考量，由此在沒有拿到實際BAFOs的情況下獲得對投標(biāo)方案更加精確的了解。如在第3.1節(jié)中提及，波茲南市計劃在審核BAFOs之前、完成競爭性對話之后，提交贈款申請。
與以下二者相比較，這是一個合理的折衷方案：
(i)在啟動PPP招標(biāo)之前，為了澄清有關(guān)贈款問題的明確信息，提前申請贈款，但其對應(yīng)的資金缺口可能與BAFOs存在實質(zhì)性差異；
(ii)在選定私營合作伙伴之后提交贈款申請。
對于波茲南市來說，未能盡可能貼近項目實際資金缺口(只能在項目實施后確認(rèn))進行融資預(yù)測的后果可能比較嚴(yán)重。它的預(yù)測融資缺口計算可能與基于私營部門終報價作出的計算結(jié)果存在實質(zhì)性差異。采用PPP模式時，這種風(fēng)險要大于傳統(tǒng)的項目采購模式，因為私營部門會被要求提供服務(wù)而非建設(shè)一個特定的基礎(chǔ)設(shè)施項目。私營部門采取的解決方案和路徑會比傳統(tǒng)采購模式下的范圍要大很多，資本和維護成本的金額也會有很大不同。由于歐盟資金只提供一定比例的資本成本(不包括維護成本)以覆蓋不能由項目收益覆蓋的部分，所以與傳統(tǒng)采購方式下的項目相比，贈款金額的波動性更大。
在本項目中，波茲南市通過在競爭性對話結(jié)束后提交贈款申請，部分緩解了風(fēng)險，但由于贈款申請無法參考BAFOs中包含的詳細信息，該項風(fēng)險仍然存在。
值得注意的是，盡管所有波蘭城市在初規(guī)劃焚化爐項目時都計劃尋求歐盟資金的聯(lián)合融資，華沙市現(xiàn)在已經(jīng)決定不為其焚化爐項目尋求贈款聯(lián)合融資。有鑒于垃圾焚燒項目自籌資金的潛力，華沙將不尋求贈款支持。這表明在某些國家、某些領(lǐng)域的類似項目中，運營創(chuàng)收的資金缺口的計算結(jié)果可能存在的多種可能。
3.3 將贈款引入項目
根據(jù)現(xiàn)行的《資金條例》，作為該項目的發(fā)起人， 只有波茲南市有權(quán)利成為歐盟贈款的“受益人”。和任何一個將歐盟資金與PPP模式相結(jié)合的項目一樣，波茲南市要考慮如何以及何時將歐盟資金用于項目之中。
在一個由歐盟資金和傳統(tǒng)采購方式聯(lián)合融資的項目中，受益人簽訂工程合同并向項目承建的承包商付款。受益人要求從贈款中撥款，以支付符合條件的花費和其他費用。根據(jù)現(xiàn)行的《資金條例》，2007-2013年分配的贈款，只有當(dāng)受益人在2015年12月31日之前發(fā)生費用并完成支付，他們才有權(quán)使用聯(lián)合融資的贈款。
在標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式下，公共機構(gòu)應(yīng)根據(jù)(焚化)服務(wù)發(fā)生并獲得的時間向私營合作伙伴逐步付費。與《資金條例》的規(guī)定相反，在PPP結(jié)構(gòu)下，受益人不為建造的基礎(chǔ)設(shè)施付費，而是為使用基礎(chǔ)設(shè)施為其提供的服務(wù)付款。當(dāng)然，服務(wù)付款中的一部分是為了支付基礎(chǔ)設(shè)施的資本成本，但一部分也是為了支付基礎(chǔ)設(shè)施運營、維護和融資。
長期的服務(wù)付費(超過2015年12月)與使用贈款的費用須在2015年12月31日之前發(fā)生的規(guī)定相沖突。因此，波茲南市必須考慮如何在截止日期之前“支付”合格的支出，以便不放棄贈款的利益。
根據(jù)波蘭當(dāng)局發(fā)布的指南，波茲南市可以選定某位私營合作伙伴作為該項目的“提供合格費用的授權(quán)實體”。如果可行，這意味著在建設(shè)期內(nèi)，當(dāng)私營合作伙伴發(fā)生并支付了符合條件的支出時，波茲南市不會被要求證明支出是其自身直接產(chǎn)生的，而只需要出示由私營合作伙伴付款的報銷發(fā)票，即可從贈款中申請得到支付。如果施工在2015年12月31日截止日期之前發(fā)生(并已付款)，波茲南市將能夠申請使用贈款。這種方式承認(rèn)符合條件的成本由代表受益人的私營合作伙伴承擔(dān)(并支付)。
以上解決了波茲南市如何能夠申請使用贈款的問題，但不能解決如何以及何時才能將贈款實際用于項目。理論上說，波茲南市可以保留所收到的資金，并在服務(wù)費到期應(yīng)付時向私營合作伙伴付款，以免破壞PPP的風(fēng)險/激勵安排。而在實踐中，無論服務(wù)付款的時間表如何，歐盟委員會是否會要求波茲南市將贈款立刻轉(zhuǎn)移到私營合作伙伴還有待觀察。有可能的話，波茲南市可以決定對未來的服務(wù)進行預(yù)付，以降低私營合作伙伴融資成本，并以此換取服務(wù)費的調(diào)減。這可能是對贈款資金有效利用的一種方法。
倘若波茲南市被要求或選擇以預(yù)付未來服務(wù)費的方式將贈款提前用于本項目，而不是在(焚化)服務(wù)實際提供時逐步付款， 則有損害PPP結(jié)構(gòu)下風(fēng)險分配安排的風(fēng)險。波茲南市將需要確保針對私營合作伙伴充分的激勵機制，并避免這種前端支付安排影響其從PPP結(jié)構(gòu)中獲益。
原標(biāo)題：PPP項目使用歐盟資金的案例研究——波蘭波茲南垃圾發(fā)電項目
