《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》解讀

 

　　《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》經(jīng)深圳市第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議2021年6月29日通過，自2021年9月1日起施行。現(xiàn)將有關(guān)情況解讀如下：
 

　　一、立法的必要性
 

　　(一)是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求
 

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，是我國生態(tài)文明建設(shè)的行動指南。制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例是全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求和具體舉措。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)作為我市生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域基本法，將為我市生態(tài)環(huán)保工作提供全面系統(tǒng)的法治保障，有利于提高生態(tài)環(huán)保工作的法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化水平，在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)深圳生態(tài)文明建設(shè)。
 

　　(二)是深圳落實可持續(xù)發(fā)展先鋒戰(zhàn)略定位的現(xiàn)實需要
 

　　《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》賦予深圳“可持續(xù)發(fā)展先鋒”的戰(zhàn)略定位，要求深圳率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范，為落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供中國經(jīng)驗。在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)和實施綜合改革試點的重大歷史時期，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法固化和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作體制機(jī)制，推動生態(tài)文明體制改革，是落實可持續(xù)發(fā)展先鋒戰(zhàn)略定位的現(xiàn)實需要，有利于加快生態(tài)文明建設(shè)在全方位各領(lǐng)域持續(xù)向縱深推進(jìn)，率先構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)支撐高質(zhì)量發(fā)展的“深圳模式”，為全國生態(tài)文明建設(shè)作出示范，提供更多可復(fù)制、可推廣的深圳經(jīng)驗。
 

　　(三)是貫徹落實國家碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略部署的迫切需要
 

　　2021年3月15日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議中強(qiáng)調(diào)：“實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。”“十四五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，深圳應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對氣候變化方面率先立法，以先行示范標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作。作為全國首個在立法中明確應(yīng)對氣候變化具體工作制度的法規(guī)，《條例》專設(shè)“應(yīng)對氣候變化”一章，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特立法權(quán)，吸收借鑒發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化的先進(jìn)經(jīng)驗，探索實行更加有力的政策和措施，推動深圳在碳達(dá)峰、碳中和方面走在全國前列。
 

　　二、主要內(nèi)容和制度創(chuàng)新
 

　　《條例》全面貫徹了習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策部署，以及深圳建設(shè)先行示范區(qū)和實施綜合改革試點要求，對標(biāo)國家、省“十四五”規(guī)劃綱要關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)，按照市委關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部署安排，立足于我市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的定位，在全國率先開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)全鏈條立法。同時，《條例》緊緊圍繞“可持續(xù)發(fā)展先鋒”的戰(zhàn)略定位、率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范的戰(zhàn)略目標(biāo)，總結(jié)和固化已有環(huán)境保護(hù)好的經(jīng)驗做法，并作出了一系列制度創(chuàng)新。
 

　　(一)關(guān)于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的制度創(chuàng)新
 

　　“保護(hù)和改善”是傳統(tǒng)環(huán)保立法的重要組成部分，相較于環(huán)境改善，生態(tài)修復(fù)需要通過更為系統(tǒng)和復(fù)雜的方法，使生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)自我調(diào)節(jié)功能，這也是生態(tài)環(huán)保工作的主要目標(biāo)。為了突出生態(tài)修復(fù)的重要性，《條例》“保護(hù)和修復(fù)”一章，充實了生態(tài)修復(fù)以及生物多樣性保護(hù)等內(nèi)容。
 

　　1.授權(quán)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)
 

　　依照《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布，法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，我市先后制定出臺了一系列有關(guān)大氣、水、土壤污染防治的工作方案、行動計劃，提出了不少遠(yuǎn)高于國內(nèi)普遍水平的生態(tài)環(huán)境保護(hù)新要求。為了提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行效力，《條例》授權(quán)市政府相關(guān)部門編制生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等生態(tài)環(huán)境強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)，和嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品環(huán)保強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵企業(yè)和社會團(tuán)體制定和實施嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)企業(yè)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。(第十四條)
 

　　2.創(chuàng)新環(huán)境影響評價制度
 

　　《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》授權(quán)深圳開展環(huán)境影響評價制度改革。《條例》進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)制度，規(guī)定區(qū)人民政府劃定生態(tài)環(huán)境管控區(qū)域評價單元，組織開展區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價，并根據(jù)評價結(jié)果確定區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境管理要求，報市人民政府批準(zhǔn)后公布實施。在已經(jīng)開展區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價的區(qū)域，納入重點項目名錄的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價；未納入重點項目名錄的建設(shè)項目無需進(jìn)行環(huán)境影響評價。同時，要求市生態(tài)環(huán)境部門制定區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價相關(guān)技術(shù)規(guī)范和重點項目名錄。(第二十一條)
 

　　3.鼓勵開展建設(shè)項目環(huán)境效益評價
 

　　為了進(jìn)一步落實建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)責(zé)任，鼓勵建設(shè)單位主動提升建設(shè)項目對環(huán)境的積極效益?！稐l例》規(guī)定“鼓勵建設(shè)項目開展環(huán)境效益評價，重點評價建設(shè)項目在生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化、環(huán)境質(zhì)量改善等方面的積極效益。環(huán)境效益評價報告可以作為專項資金補(bǔ)貼、政府投資、綠色投資、綠色產(chǎn)業(yè)認(rèn)定的重要依據(jù)。”(第二十二條)
 

　　4.健全生態(tài)修復(fù)機(jī)制
 

　　為了突出生態(tài)修復(fù)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的重要性，《條例》專門設(shè)置了“生態(tài)修復(fù)”一節(jié)，堅持以自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)為輔的方式，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性。一是明確市、區(qū)人民政府對生態(tài)功能退化或者喪失區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)的主體責(zé)任，并對不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的已建項目組織實施整改；二是由市政府相關(guān)部門制定、完善生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，并對實施生態(tài)修復(fù)的重點區(qū)域、流域開展生態(tài)修復(fù)成效評估；三是要求圍填海項目建設(shè)單位依法編制圍填海項目生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方案，與圍填海工程同步實施。(第二十七條至第三十一條)
 

　　5.構(gòu)建生物多樣性保護(hù)體系
 

　　生物多樣性是維持生態(tài)平衡的基礎(chǔ)，生物多樣性保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。《條例》突出強(qiáng)化了生物多樣性的保護(hù)，在加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性保護(hù)以及生物安全治理等方面作出明確規(guī)定。一是編制生物多樣性保護(hù)行動計劃，確定生物多樣性保護(hù)總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和優(yōu)先行動，明確重點保護(hù)范圍和保護(hù)區(qū)域；二是加強(qiáng)對野生生物天然集中分布區(qū)、野生動物遷徙洄游通道的保護(hù)，對生態(tài)功能嚴(yán)重退化的棲息地、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)開展生物多樣性保護(hù)與生態(tài)修復(fù)；三是根據(jù)需要制定本市重點保護(hù)物種補(bǔ)充名錄與重要自然棲息地保護(hù)補(bǔ)充清單，對特定物種實施重點保護(hù)和搶救性保護(hù)；四是建立和完善野生動植物就地和遷地保護(hù)機(jī)制，建設(shè)種質(zhì)資源庫、動物細(xì)胞庫等離體保存設(shè)施；五是加強(qiáng)對外來入侵物種的防范和應(yīng)對，由市政府相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工開展對外來入侵物種的調(diào)查、評估、防控；六是明確規(guī)定禁止大面積過度種植單一品種的觀賞林。(第三十二條至第三十八條)
 

　　(二)關(guān)于污染防治的制度創(chuàng)新
 

　　國家在污染防治方面已有一套較為完備的法律法規(guī)體系，《條例》根據(jù)深圳實際，對需要通過特區(qū)法規(guī)調(diào)整的、亟需規(guī)范的、需要為配套規(guī)章文件提供法律依據(jù)的內(nèi)容作出創(chuàng)新、變通、細(xì)化和補(bǔ)充規(guī)定。
 

　　1.強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任
 

　　為了解決企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任不清晰、危險廢物收集管理碎片化、生產(chǎn)廢水外運(yùn)集中處理監(jiān)管難等問題，《條例》在環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、土壤污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律已經(jīng)對排污單位的污染防治責(zé)任和水、土壤、大氣、固體廢物污染防治作出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對上位法尚未明確規(guī)定且我市亟需規(guī)范的內(nèi)容，補(bǔ)充細(xì)化了排污單位主要負(fù)責(zé)人和工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位的環(huán)保責(zé)任，并要求重點排污單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保管理機(jī)構(gòu)或者配備專職管理人員，履行其環(huán)境保護(hù)相關(guān)職責(zé)，壓實企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任，在園區(qū)內(nèi)污染防治設(shè)施建設(shè)、污染源管理等作出一系列制度設(shè)計。(第四十二條、第四十三條、第四十五條)
 

　　2.建立特定水污染物排放限值協(xié)商執(zhí)行制度
 

　　在環(huán)保監(jiān)管實踐中，有排污企業(yè)和污水處理廠提出，有的水污染物對于排污企業(yè)而言是限制排放的，需要花費(fèi)大量成本進(jìn)行預(yù)處理，但對于污水處理廠而言卻是其生產(chǎn)經(jīng)營所必需的，需要另外購買。為了減輕相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，《條例》借鑒天津和上海的經(jīng)驗，建立了特定水污染物排放限值協(xié)商執(zhí)行制度，在保障水環(huán)境質(zhì)量的前提下，允許排污企業(yè)執(zhí)行特定水污染物預(yù)處理排放濃度限值，對可以由排污單位和污水處理企業(yè)協(xié)商執(zhí)行的情形予以明確，并對協(xié)商執(zhí)行制度的程序進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)此項制度的規(guī)范性和操作性。(第五十九條)
 

　　3.加強(qiáng)海域污染防治
 

　　為了健全海洋資源開發(fā)保護(hù)制度，深入推進(jìn)海洋合理開發(fā)和可持續(xù)利用，全面提升海洋資源開發(fā)保護(hù)水平?！稐l例》專門設(shè)置“海域污染防治”一節(jié)，完善海域污染防治工作制度。一是對海域重點污染物實行排?？偭靠刂?，暫停審批超出重點污染物排海總量控制指標(biāo)的相關(guān)建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件；二是明確新建、改建或者擴(kuò)大入海排放口前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法開展科學(xué)論證，編制論證報告，報市生態(tài)環(huán)境部門備案；三是對入海河流實行重點水污染物特別排放限值管理；四是完善海洋垃圾清理機(jī)制，明確職責(zé)劃分；五是加強(qiáng)船舶污染物、廢棄物接收和管理。(第七十一條至第七十六條)
 

　　(三)關(guān)于應(yīng)對氣候變化的制度創(chuàng)新
 

　　2020年9月以來，習(xí)近平總書記在多個國際重要場合多次提出“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的措施，二氧化碳排放力爭在2030年前達(dá)峰，努力爭取2060年實現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。并在2021年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議中首次提出將碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。為了突出應(yīng)對氣候變化工作的重要性，《條例》專設(shè)一章，對應(yīng)對氣候變化一般性工作、碳達(dá)峰和碳中和、碳排放權(quán)交易等進(jìn)行了規(guī)定。
 

　　1.推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作
 

　　一是要求制定碳排放達(dá)峰行動方案和碳中和路線圖，推動重點行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型；二是建立本市碳排放管控機(jī)制，授權(quán)市政府制定重點行業(yè)碳排放強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，并將碳排放強(qiáng)度超標(biāo)的建設(shè)項目納入行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單；三是規(guī)定在本市碳排放達(dá)峰后，年溫室氣體排放量預(yù)期達(dá)到三千噸二氧化碳當(dāng)量的新建、改建或者擴(kuò)建項目，應(yīng)當(dāng)制定碳中和計劃和實施方案；四是推動能源低碳發(fā)展，逐步提高非化石能源占一次能源消費(fèi)比重；五是制定和執(zhí)行嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者廣東省標(biāo)準(zhǔn)的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)綠色建筑高質(zhì)量發(fā)展。(第一百零二條至第一百零七條)
 

　　2.完善碳排放權(quán)交易機(jī)制
 

　　一是建立本市碳排放權(quán)交易制度，通過設(shè)定固定總量的排放額度，約束納入碳排放權(quán)交易的單位的年度碳排放；二是支持排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)創(chuàng)新碳市場交易品種，增加生態(tài)系統(tǒng)碳減排指標(biāo)和碳普惠指標(biāo)；三是建立碳普惠機(jī)制，對小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人的節(jié)能減排行為進(jìn)行量化，引導(dǎo)全社會綠色低碳生產(chǎn)生活。四是鼓勵企業(yè)開展造林綠化、森林撫育等增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的措施和行動。(第一百零八條至第一百一十條)
 

　　(四)進(jìn)一步推動環(huán)境信息披露
 

　　2020年12月30日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十七次會議上明確提出：“環(huán)境信息依法披露是重要的企業(yè)環(huán)境管理制度，是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容。”環(huán)境信息披露工作事關(guān)人民群眾對生態(tài)環(huán)保工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。《條例》借鑒《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》對金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露義務(wù)的規(guī)定，進(jìn)一步明確環(huán)境信息披露的主體和范圍，增設(shè)政府、企事業(yè)單位、環(huán)境專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等主體環(huán)境信息披露的內(nèi)容。一是明確市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法主動公開生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)信息；二是規(guī)定碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全信息披露制度，及時公布碳排放權(quán)交易等信息；三是要求重點排污單位及時、如實公開本單位的環(huán)境信息，接受公眾監(jiān)督；四是鼓勵具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)依法開展生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測、收集、分析、應(yīng)用，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)經(jīng)營等提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)咨詢服務(wù)。(第五章)
 

　　(五)完善環(huán)境違法行為法律責(zé)任
 

　　為了落實“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求，《條例》對環(huán)境違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行了優(yōu)化完善。一是補(bǔ)充細(xì)化上位法關(guān)于環(huán)境違法行為法律責(zé)任的規(guī)定，如對違法設(shè)置污水入海排放口，在海上違法傾倒泥沙，工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位未履行環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)等行為的處罰，增強(qiáng)制度剛性約束；二是完善按日連續(xù)處罰的規(guī)定，在法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的情形外，將超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)排放建筑施工噪聲，以及違反法律、法規(guī)規(guī)定在中午或者夜間進(jìn)行產(chǎn)生噪聲建筑施工作業(yè)，拒不改正的行為納入按日連續(xù)處罰的范圍。(第七章)
 

　　原標(biāo)題：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》解讀