2021年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》(發(fā)改價格〔2021〕689號)(以下簡稱“〔2021〕689號文”)，引起廣泛熱議，不少業(yè)內(nèi)人士認為新一輪價格改革的東風已來。本文系統(tǒng)解構水資源價格改革的推進情況和未來趨勢，希望為供水行業(yè)從業(yè)者提供參考。
 

　　“創(chuàng)新完善水利工程供水價格形成機制”
 

　　當城市就近的水源不能滿足城市發(fā)展的總用水量需求時，遠距離調(diào)水甚至跨流域調(diào)水的出現(xiàn)帶來的成本增加，就逐漸演變形成“水利工程供水價格”。據(jù)《2019年全國75個城市(地區(qū))水價專題報告》，水利工程供水價格作為城市水價“大四元”結(jié)構之一，在水價體系前端扮演不可或缺的重要角色。因為水利工程供水價格主要由發(fā)改部門和水利部門管理，而城鎮(zhèn)供水價格和污水處理費主要由發(fā)改部門、住建部門或水務部門負責，因此兩套價格體系幾乎一直是相對獨立運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。此次頂層設計，將水利工程供水價格機制納入水資源價格改革當中，展現(xiàn)了價格管理的系統(tǒng)性思維，從宏觀層面更有利于促進水資源科學高效配置。此外，今年4月習近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上也強調(diào)，“在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強需求和供給管理。”價格正是對需求和供給管理最有效的調(diào)節(jié)方式之一。
 

　　現(xiàn)在水利工程供水價格的政策依據(jù)主要是2004年國家發(fā)改委和水利部發(fā)布的《水利工程供水價格管理辦法》和2006年發(fā)布的《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》。與城鎮(zhèn)供水價格機制相比，水利工程供水價格的制定原則更加明確地體現(xiàn)了“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，以及根據(jù)市場供求關系的變化適時調(diào)整。不過隨著時代的變遷，管理辦法和成本監(jiān)審辦法的一些科目和標準已不能及時反映行業(yè)的現(xiàn)狀水平，需要不斷修訂完善，補充新的考慮因素和維度。
 

　　另外，〔2021〕689號文也著重強調(diào)了建立健全與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制，這也與深化水利投融資體制改革、擴大市場化融資規(guī)模的方向相呼應。更多關于這一話題的論述將在后續(xù)系列解讀中展開。
 

　　E20供水研究中心預判，隨著“十四五”期間諸多重點引水工程建設的推進(南水北調(diào)東線一期北延應急供水工程、引江濟淮、滇中引水、珠江三角洲水資源配置工程等)以及對水安全保障的重視進一步加強，水利工程供水價格機制將不斷發(fā)展、健全，逐漸趨于成熟、完善，有望成為未來五年各受水地區(qū)水價改革工作的焦點和熱點。
 

　　“鼓勵探索建立城鎮(zhèn)供水上下游價格聯(lián)動機制”
 

　　價格聯(lián)動機制指下游產(chǎn)品價格因受上游產(chǎn)品價格變動的影響而漲跌趨向一致的價格調(diào)整制度。具體到城鎮(zhèn)供水價格體系里來說，終端供水價格(下游價格)受原水費、水資源費、電費、稅費等一些剛性成本和購入成本的影響，“同時間”、“同方向”地對終端價格進行調(diào)整，不用舉行價格聽證會，有助于及時疏導價格矛盾，反映上下游價格關系。值得注意的是，價格聯(lián)動機制并不能隨意延展邊界，例如有些影響因子表征的是企業(yè)經(jīng)營管理成本的變化，那么就不適用價格聯(lián)動機制，仍需進行成本監(jiān)審并舉行聽證會。目前在廣東省的一些地市建立了較好的供水上下游價格聯(lián)動機制，如深圳、東莞、佛山等地。
 

　　當然，如果不能及時捋順上下游價格關系，也會給鏈條上的每個環(huán)節(jié)帶來較大的困擾，甚至是負面影響。在華北某城市，供水環(huán)節(jié)被切割得比較多，因前端的水利工程供水價格一直在倒掛，沒有合理反映到終端價格上，近年來財政補貼難以為繼，加上時間積累使水價問題變得更加繁雜。
 

　　“結(jié)合計劃用水與定額用水管理方式有序推進城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度”
 

　　當前，我國對非居民用水戶的水費計算方式主要有三種：一是無分級計費。無論非居民用水戶的用水量是多少，水費均按單價和用水總量的乘積計算。二是超計劃加價收費。即按照非居民用水戶以往的生產(chǎn)情況預先核算出一個用水周期內(nèi)的計劃用水量，周期末將非居民用戶的實際用水量與計劃量作對比，超過計劃量的部分執(zhí)行更高的水價。三是超定額累進加價收費。超定額累進加價收費制度以定額管理為核心，按照行業(yè)細分用水定額標準實施。
 

　　雖然超定額累進加價制度在管理的精細度上相較于前兩種方式有明顯的提升，但當前在各地推進和落地的情況并不理想。首要的原因是確立分行業(yè)的用水定額標準是項“大工程”、更是“精細活”，需要大量精準的用水數(shù)據(jù)作為基礎條件。通常對于用水定額的核定方法有定額法和統(tǒng)計法，前者通過單位標準定額和非居民用水戶被考核的指標數(shù)量(如產(chǎn)量、車間數(shù)量、床位數(shù)、開工天數(shù)等)的乘積進行核定，適用于已有用水定額標準的行業(yè)、用水結(jié)構相對穩(wěn)定、具備考核條件的用水戶；倘若不具備這些條件，則以用戶前三年的平均用水量作為定額的劃分依據(jù)，也就是統(tǒng)計法。即便如此，在實際推進過程中也會遇到一些問題，如果新建的工廠既沒有過往用水量信息，又不具備定額考核條件，應如何確定定額？
 

　　因此，在當前的實現(xiàn)條件下，〔2021〕689號文的用詞也較之前的文件變得更加緩和，需要結(jié)合計劃用水與定額用水管理方式，評估兩者之間的異同和差距，通過開展試點、篩選優(yōu)先行業(yè)等方式，逐步推進超定額累進加價管理制度的實操落地。這也將成為“十四五”期間深化城鎮(zhèn)供水價格改革當中非常重要的內(nèi)容。
 

　　聚焦供水價格動態(tài)調(diào)整機制、價格聯(lián)動機制、價格激勵與成本激勵、水價監(jiān)測預警等問題，筆者特別采用一問一答的形式對文件進行系統(tǒng)解讀：
 

　　Q1：動態(tài)調(diào)整和價格聯(lián)動是不是同一回事?全國各地進展如何?
 

　　A：動態(tài)調(diào)整或者聯(lián)動是當前健全水價機制最重要的突破口之一。因為調(diào)價進行成本核定時，只注重彌補歷史成本，可以緩解過去發(fā)生的困境，卻無法預料和包含未來可能出現(xiàn)的變動。動態(tài)調(diào)整或聯(lián)動機制的建立，可以使終端用戶供水價格與關聯(lián)因素相協(xié)調(diào)，有利于及時疏導價格矛盾，同時盡量不留調(diào)價時間差，實現(xiàn)下游價格直接與上游價格掛鉤。
 

　　動態(tài)調(diào)整和價格聯(lián)動所指代的含義不完全相同，某些語境下也有重疊。國家的政策文件并沒有明確指出動態(tài)調(diào)整和價格聯(lián)動所包含的范疇，給各地的探索創(chuàng)新留出了充足的空間。
 

　　在河北、福建、廣州等地的政策文件中，動態(tài)調(diào)整大多圍繞調(diào)價的啟動程序或調(diào)價周期，設置某些基準條件。比如當供水成本變動幅度超過20%，或調(diào)整周期不超過3年(5年)，或凈資產(chǎn)利潤率低于調(diào)價核定值的50%時，在這些基準條件之上，綜合評估成本水平、節(jié)水需求、物價上漲指數(shù)、用戶承受能力等多方面因素決定是否啟動調(diào)價。
 

　　價格聯(lián)動則更加具體，指供水價格和其影響因素之間的關聯(lián)調(diào)整，出于簡化定價程序、提高行政效率的原則，可以省去聽證會。目前僅在供水價格和水資源費的聯(lián)動上有比較成熟的地方實踐，如成都、廈門、深圳、東莞、佛山等城市。當水資源費發(fā)生變化時，水價在原有的價格標準上根據(jù)聯(lián)動計算公式進行相應調(diào)整，聯(lián)動公式通常需要考慮的因素有：水資源費調(diào)整幅度、自用水率、產(chǎn)銷差率、稅率等。未來，也可以探索將水價與CPI、稅費、電費等實行聯(lián)動的方式，及時反映供水成本的變化，理順供水價格上下游關系。
 

　　E20水價改革中心也十分期望能看到有更多的城市對“動態(tài)調(diào)整”和“價格聯(lián)動”給出更加豐富、兼具延展力和實操性的詮釋。
 

　　Q2：“健全激勵提升供水質(zhì)量的價格形成”、“逐步引入成本激勵機制”，所謂的“激勵”到底指什么?
 

　　A：如前文所述，受限于當前的供水價格調(diào)整只彌補已經(jīng)發(fā)生的歷史成本，不少城市一直在重復虧損—調(diào)價—很快又虧損—再申請調(diào)價的路徑，企業(yè)缺乏支撐未來發(fā)展的動力源泉，供水水質(zhì)和服務水平難以得到更優(yōu)質(zhì)的保障，容易陷入低質(zhì)低價的惡性循環(huán)，急需深化改革水價形成機制，打破公眾、政府、供水企業(yè)三方都不滿意的局面。
 

　　“建立激勵提升供水質(zhì)量的價格形成”的說法首次明確出現(xiàn)在〔2018〕943號文，對于水價機制而言是一個十分重要的突破。換言之，水價的調(diào)整不能一板一眼地完全按照同一個標尺來衡量，而應該根據(jù)科學合理的考核標準和激勵制度來實施，否則不利于調(diào)動企業(yè)提高水質(zhì)、管理水平和服務水平的積極性。
 

　　剛性成本和購入成本一類的適用于聯(lián)動機制，那么對于跟企業(yè)經(jīng)營管理水平相關的成本、能體現(xiàn)水質(zhì)差別和服務結(jié)果差異的可變動成本，是適宜通過激勵方式進入價格的。
 

　　河北省在《關于建立健全水價調(diào)整補償機制的意見》(冀政發(fā)〔2016〕51號)中提出將建立政府獎補與供水企業(yè)挖潛增效降耗掛鉤機制。“凡實現(xiàn)降耗增效目標的供水企業(yè)，按一定比例給予獎補;未實現(xiàn)降耗增效目標的供水企業(yè)，減少或不予獎補。”具體挖潛降耗增效的指標涉及漏損率、可變成本費用(人力成本、管理費用、財務費用、銷售費用)等。同時也要求供水企業(yè)設置分年度的降損目標和成本控制目標。
 

　　不難發(fā)現(xiàn)，供水價格管理的核心在于成本，而激勵機制的必要條件也圍繞著成本展開，因此需要各地或者第三方建立一套更加科學健全的成本評估機制，識別成本的落后水平、合理水平和先進水平，強化成本約束理念，以鼓勵供水企業(yè)加強精細化管理、降低企業(yè)成本、提升運營績效。在成本管理方面，福建、上海等地進行了有力的探索和嘗試。
 

　　2016年，福建省住建廳印發(fā)《福建省城市供水行業(yè)成本控制標準(試行)》，既為行業(yè)主管部門對供水企業(yè)開展監(jiān)督管理提供了有效的指導標準，又可作為對供水企業(yè)進行成本監(jiān)審和補償補貼的參考依據(jù);2020年，上海市三部門聯(lián)合印發(fā)《上海市供水企業(yè)成本規(guī)制管理辦法》，對供水企業(yè)成本費用開支內(nèi)容、標準、范圍進行更細致的規(guī)定和限制，增強了供水定價成本的科學性、合理性和公正性。
 

　　Q3：“健全價格監(jiān)測預警制度”怎么拆解實現(xiàn)?
 

　　A：日常需要建立供水價格構成要素監(jiān)測體系，可以月度為顆粒度，及時、準確掌握一個或幾個周期內(nèi)自來水供水量、不同類別用戶的用水量、主要原材料、動力電價、供水成本、資產(chǎn)負債率的變化，了解水價與CPI、地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入之間的關系，明確節(jié)水效果、供水投入產(chǎn)出與用戶滿意度、中長期城市發(fā)展目標之間的差距，全面掌握供水事業(yè)動向，為供水價格機制的完善和動態(tài)調(diào)整機制的健全提供詳實、嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)基石。
 

　　在價格監(jiān)測和分析的基礎之上，還可嘗試探索建立供水價格預警體系，推動形成基于供水價格關鍵構成要素的“監(jiān)測-預警-(評估)-調(diào)整”機制，對可能發(fā)生的價格情況及時預警、快速應對。例如當供水經(jīng)營成本、通貨膨脹率等多要素的波動程度滿足一定條件或達到預警線水平時，觸發(fā)水價評估程序，從而及時緩解價格矛盾，理順水價問題。
 

　　原標題：探索水資源價格改革路徑！細數(shù)價改那些事兒