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我國(guó)貫徹新發(fā)展理念，將應(yīng)對(duì)氣候變化擺在國(guó)家治理更加突出的位置，不斷提高碳排放強(qiáng)度削減幅度，不斷強(qiáng)化自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，努力提高應(yīng)對(duì)氣候變化力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。特別是，2020年我國(guó)提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)碳減排的力度在各地區(qū)、各行業(yè)均得到強(qiáng)化。然而，當(dāng)前我國(guó)目前正處于探索經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，碳減排的機(jī)制、制度、方案仍不完善。如果不能提高碳減排的有效性，推動(dòng)碳減排將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成很大的不確定性。
能源領(lǐng)域是我國(guó)溫室氣體排放的主要來(lái)源。內(nèi)蒙古是國(guó)家重要的能源基地，也是重要的碳排放來(lái)源地。我國(guó)在推動(dòng)碳減排的進(jìn)程中既要考慮碳減排的實(shí)效，又要兼顧碳減排期間的能源安全、供應(yīng)鏈安全等影響全局的基礎(chǔ)性問(wèn)題。以內(nèi)蒙古為例研究區(qū)域協(xié)同碳減排具有顯著的代表性和典型性，希望基于此提高政策建議的參考價(jià)值。
一、開(kāi)展區(qū)域協(xié)同碳減排的意義
（一）控制煤炭相關(guān)碳排放是推動(dòng)碳減排的核心
由于煤炭本身碳排放強(qiáng)度比較高以及以煤為主的能源的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致煤炭成為我國(guó)碳排放的主要來(lái)源。
內(nèi)蒙古是煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)重點(diǎn)省區(qū)，推動(dòng)其實(shí)施區(qū)域協(xié)同碳減排意味著抓住了碳排放的主要矛盾(見(jiàn)圖1)。2021年9月，中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱，《意見(jiàn)》)在指導(dǎo)思想方面提出，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系，把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。推動(dòng)區(qū)域協(xié)同碳減排目的就是全面落實(shí)《意見(jiàn)》中的指導(dǎo)思想，讓系統(tǒng)觀念不空洞，讓發(fā)展和減排更協(xié)調(diào)，讓整體和局部的價(jià)值更統(tǒng)一，讓短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系更明了。
（二）開(kāi)展區(qū)域協(xié)同減碳有助于降低實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)家層面高度關(guān)注實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)防范。相關(guān)文件明確提出，堅(jiān)持“全國(guó)統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)”原則。防范風(fēng)險(xiǎn)的具體舉措包括，處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止過(guò)度反應(yīng)，確保安全降碳。具體到內(nèi)蒙古來(lái)看，采取區(qū)域協(xié)同碳減排有助于充分考慮能源需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)的匹配，科學(xué)開(kāi)展能源需求預(yù)測(cè)，在能源轉(zhuǎn)型期間更加可靠的保證能源供應(yīng)安全?；诎踩哪茉垂?yīng)，供應(yīng)鏈的安全才能得以保障，同時(shí)密切的區(qū)域協(xié)同也為供應(yīng)鏈安全奠定了基礎(chǔ)。
（三）促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
從全國(guó)范圍來(lái)看，內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)。但是，區(qū)域碳減排可以充分利用京津冀甚至東部其它經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和政策工具反哺內(nèi)蒙，充分利用內(nèi)蒙提供更為經(jīng)濟(jì)的清潔能源來(lái)降低全社會(huì)的綜合碳減排成本。
從高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的視角來(lái)看，中東部地區(qū)通過(guò)“外包”降低本地的碳排放，不斷降低高排放產(chǎn)品和能源的生產(chǎn)，依賴其他地區(qū)調(diào)入滿足當(dāng)?shù)叵M(fèi)需求，使得環(huán)境污染壓力和碳排放壓力轉(zhuǎn)移至內(nèi)蒙古等中西部生產(chǎn)省份。而內(nèi)蒙等生產(chǎn)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，缺乏足夠技術(shù)經(jīng)濟(jì)支持來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化。區(qū)域協(xié)同碳減排可以充分利用經(jīng)濟(jì)高達(dá)省份的資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)提升內(nèi)蒙古應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。
促進(jìn)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民公平碳減排。中國(guó)各省內(nèi)和各省之間的家庭碳足跡存在很大的不平等。一是城鎮(zhèn)居民人均碳足跡是農(nóng)村居民人均碳足跡的2.5倍。中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直在快速增長(zhǎng)，但全國(guó)仍然存在明顯的城鄉(xiāng)差距。這是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。與農(nóng)村居民相比，城市居民擁有更高的家庭收入和更現(xiàn)代的生活方式，導(dǎo)致碳足跡更高。內(nèi)蒙古的居民與其能源受地的居民相比碳足跡更低，區(qū)域協(xié)同有助于公平碳減排。
二、開(kāi)展區(qū)域協(xié)同減碳的可行性
（一）內(nèi)蒙作為全國(guó)主要的能源輸出地減排潛力大
依托于內(nèi)蒙古豐富的煤炭資源以及與京津冀為鄰的地理優(yōu)勢(shì)，內(nèi)蒙古充分利用自身能源資源優(yōu)勢(shì)條件，將自治區(qū)建設(shè)成為了國(guó)家重要能源生產(chǎn)輸出基地。2020年全國(guó)煤炭?jī)?chǔ)量1622.88億噸，其中內(nèi)蒙古煤炭?jī)?chǔ)量達(dá)194.47億噸，占比12%。據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳2021年發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，截至2019年底，內(nèi)蒙古全區(qū)煤炭勘查累計(jì)估算資源總量達(dá)9554.54億噸，其中查明的煤炭資源儲(chǔ)量為4801.03億噸，預(yù)測(cè)的煤炭資源量為4753.51億噸。
內(nèi)蒙古形成了高度依賴能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，同時(shí)也是全國(guó)重要的能源消費(fèi)和碳排放所在地。“十三五”期間，全區(qū)累計(jì)外送原煤和電量繼續(xù)位居全國(guó)各省第一。根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》，2020年內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)能達(dá)13.41億噸，占全國(guó)四分之一，居全國(guó)第一。根據(jù)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《2020煤炭行業(yè)發(fā)展年度報(bào)告》，2020年內(nèi)蒙古的原煤產(chǎn)量達(dá)10.01億噸，同比增長(zhǎng)1.3%，位居全國(guó)第二，占比達(dá)全國(guó)總量的26%，外運(yùn)量超5.7億噸。2020年內(nèi)蒙古全區(qū)發(fā)電量5811億千瓦時(shí)，外送電量2070億千瓦時(shí)，占全國(guó)跨省送出電量總規(guī)模的13.5%，是外送原煤和電量規(guī)模最大的省份，為保障國(guó)家能源安全做出了重要貢獻(xiàn)。
在全國(guó)推動(dòng)能源經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大形勢(shì)下，內(nèi)蒙古深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)能源工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加大煤炭清潔安全開(kāi)采力度，燃煤煤電煤耗進(jìn)一步降低，大力推動(dòng)風(fēng)電和光伏等清潔能源發(fā)展。內(nèi)蒙古正在逐步從化石能源基地向清潔能源基地轉(zhuǎn)變。內(nèi)蒙古的能源工業(yè)轉(zhuǎn)型不僅管住了區(qū)內(nèi)的碳排放的源頭和入口，也相當(dāng)于逐步擰緊全國(guó)碳排放的閥門，這一舉措對(duì)于全國(guó)整體上實(shí)現(xiàn)碳減排將發(fā)揮重要作用。
“十三五”期間，全區(qū)累計(jì)退出煤炭產(chǎn)能3500萬(wàn)多噸，提前完成煤炭行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)， 到2020年末，煤礦采煤機(jī)械化率達(dá)到98%以上，年原煤產(chǎn)量達(dá)100萬(wàn)噸以上企業(yè)占全部煤炭企業(yè)的比重接近七成。電力裝機(jī)容量超1.4億千瓦，其中，裝機(jī)量600兆瓦以上超臨界火力發(fā)電機(jī)已成為火電主力機(jī)型，煤耗水耗進(jìn)一步降低，風(fēng)電和光伏發(fā)電等可再生能源電力裝機(jī)占比超三分之一。推動(dòng)煤炭加工由簡(jiǎn)單的煉焦向煤制油、煤制氣、煤制乙二醇和煤制烯烴等為代表的現(xiàn)代煤化工發(fā)展，到2020年底煤制烯烴產(chǎn)能超300萬(wàn)噸，居全國(guó)第一。
（二）內(nèi)蒙古具備為區(qū)域碳減排發(fā)揮更大作用的潛力
為了更好實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)，內(nèi)蒙古積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，控制第二產(chǎn)業(yè)碳排放，降低能源強(qiáng)度與碳強(qiáng)度；同時(shí)，充分利用自然資源的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展可再生能源，降低化石能源依賴度，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。
能源碳減排的核心是采用可再生能源替代傳統(tǒng)能源。我國(guó)主要的可再生能源風(fēng)能和太陽(yáng)能資源豐富地區(qū)主要在西部地區(qū)。然而，內(nèi)蒙古不僅風(fēng)能、太陽(yáng)能資源豐富并且距離京津冀等電力負(fù)荷中心更近，具有發(fā)展大規(guī)模發(fā)展可再生能源的資源條件和消納條件，進(jìn)而促進(jìn)大規(guī)模的減排。
內(nèi)蒙古自治區(qū)風(fēng)能資源條件居全國(guó)首位。全區(qū)70米高度風(fēng)能資源量約為15億千瓦，年平均風(fēng)功率密度達(dá)到353瓦每平方米，是全國(guó)唯一平均風(fēng)功率密度超過(guò)350瓦每平方米的省區(qū)；太陽(yáng)能資源也是全國(guó)最豐富的區(qū)域之一，太陽(yáng)能年總輻射量4800～6200兆焦每平方米，年日照時(shí)數(shù)在2600～3400小時(shí)之間，資源豐富和較豐富地區(qū)面積約72萬(wàn)平方公里，占全區(qū)總面積的61%，是全國(guó)高值地區(qū)之一。
截至2020年11月底，全區(qū)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)3097萬(wàn)千瓦、持續(xù)多年位居全國(guó)第一，光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)1168萬(wàn)千瓦、居全國(guó)第七位，全區(qū)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)總量超過(guò)4000萬(wàn)千瓦，占全國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)總規(guī)模的9.3%，在全國(guó)裝機(jī)規(guī)模最大。預(yù)計(jì)到2020年底，全區(qū)可再生能源發(fā)電裝機(jī)將達(dá)到5000萬(wàn)千瓦，比2015年增加1852萬(wàn)千瓦、增長(zhǎng)58.8%，超過(guò)全國(guó)風(fēng)光總裝機(jī)容量的十分之一。其中：風(fēng)電3500萬(wàn)千瓦、太陽(yáng)能發(fā)電1230萬(wàn)千瓦、水電238萬(wàn)千瓦、生物質(zhì)發(fā)電32萬(wàn)千瓦。風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電均超過(guò)國(guó)家明確我區(qū)的風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃和太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。
“十四五”期間，自治區(qū)將按照習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)大一般性辯論上提出的“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”的目標(biāo)愿景，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，大力發(fā)展可再生能源。“十四五”期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)劃實(shí)施“新能源倍增工程”，建設(shè)全國(guó)最大的新能源基地。堅(jiān)持本地消納和大規(guī)模外送、集中式和分布式開(kāi)發(fā)并舉，繼續(xù)推動(dòng)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系建設(shè)。“十四五”期間，新能源項(xiàng)目新增并網(wǎng)規(guī)模達(dá)到5000萬(wàn)千瓦以上，到“十四五”末，內(nèi)蒙古自治區(qū)可再生能源發(fā)電裝機(jī)力爭(zhēng)超過(guò)1億千瓦。屆時(shí)，內(nèi)蒙古清潔能源不但可以滿足本地能源減排的需求，也同時(shí)通過(guò)大規(guī)模的電力外送滿足受電省份的碳減排的需求。
（三）碳減排邊際成本和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異為區(qū)域協(xié)同碳減排提供了條件
研究認(rèn)為，全球合作能有效促進(jìn)減緩氣候變化進(jìn)程。全球 2000−2100 年累積 CO2排放在非合作博弈情景下是合作情景下的 2.29 倍。因此，從全國(guó)來(lái)看，不同省份或者區(qū)域協(xié)同合作可以有效促進(jìn)碳減排。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是決定能源消耗量和二氧化碳排放量的重要因素之一。我國(guó)各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致能源消耗量和碳排放量也有較大差異。以內(nèi)蒙古等地為例，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)高度依賴能源等高碳的第二產(chǎn)業(yè)，當(dāng)下的碳減排壓力較大。未來(lái)在能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中，內(nèi)蒙古有豐富的煤炭資源可以承擔(dān)能源安全穩(wěn)定器的作用，優(yōu)良的風(fēng)能、太陽(yáng)能資源為持續(xù)降低清潔電力的成本提供了先決的條件，未來(lái)碳減排的邊際成本較低。
從全國(guó)來(lái)看，東部經(jīng)濟(jì)地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中重工業(yè)的比重會(huì)逐漸下降，而服務(wù)業(yè)的比重會(huì)相應(yīng)提高。因而，東部地區(qū)相應(yīng)的碳減排潛力會(huì)有所降低，碳邊際減排成本相應(yīng)地增加。
從當(dāng)前來(lái)看，內(nèi)蒙古鄰居的能源輸出地京津冀地區(qū)人均碳排放和人均化石能源消費(fèi)量均有顯著降低。但是，下一步要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步深度減排，未來(lái)進(jìn)一步提高清潔能源消費(fèi)的比重以及為此建立新型電力系統(tǒng)仍然需要內(nèi)蒙古作為重要的電力系統(tǒng)安全運(yùn)行支撐來(lái)源地以及清潔電力的來(lái)源地。
三、推動(dòng)區(qū)域減碳協(xié)同的建議
推動(dòng)區(qū)域協(xié)同碳減排具有潛在的經(jīng)濟(jì)效益。然而，當(dāng)前我國(guó)在區(qū)域系統(tǒng)合作方面的基礎(chǔ)并不扎實(shí)，各地區(qū)獨(dú)特的碳減排的潛力和碳減排成本尚需梳理，相應(yīng)的機(jī)制仍待建立，針對(duì)這些話題本文提出了如下建議。
（一）摸清各省區(qū)協(xié)同碳減排的潛力和碳減排的成本
建立區(qū)域碳減排協(xié)同機(jī)制的目的是降低全社會(huì)的減排成本，實(shí)現(xiàn)減排資源的協(xié)同，充分利益低成本的減排工具。對(duì)各個(gè)地區(qū)的碳強(qiáng)度下降潛力進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)有助于制定區(qū)域差異化的減排目標(biāo)，從而進(jìn)一步降低碳減排對(duì)經(jīng)濟(jì)水平的影響。對(duì)碳強(qiáng)度下降潛力的科學(xué)評(píng)估有助于摸清我們的底牌，做到對(duì)減排潛力心中有數(shù)。
（二）支撐系統(tǒng)深入的開(kāi)展區(qū)域協(xié)同碳減排研究
碳達(dá)峰、碳中和是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整還是碳減排，都應(yīng)該是區(qū)域間協(xié)同合作完成的。某一個(gè)區(qū)域單獨(dú)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不與其它地區(qū)合作，從經(jīng)濟(jì)性和可操作性來(lái)說(shuō)均不合理。建議系統(tǒng)深入的區(qū)域協(xié)同碳減排研究，為科學(xué)分配各地區(qū)的碳配額，也為碳定價(jià)等各類型政策工具提供科學(xué)的支撐。一是研究以國(guó)家層面產(chǎn)業(yè)布局角度分析能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)各地區(qū)碳減排的作用機(jī)制并優(yōu)化碳減排的成本，二是基于碳減排成本優(yōu)化制定碳減排過(guò)程中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放脫鉤的最優(yōu)路徑。
（三）建立跨區(qū)域協(xié)同碳減排的碳減排獲益分享機(jī)制
推動(dòng)各地區(qū)協(xié)同減排，從全社會(huì)的層面可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)區(qū)域協(xié)同的減排壓力較大一方可能經(jīng)濟(jì)利益受損，建議采取合理的補(bǔ)償機(jī)制，促使協(xié)同碳減排持續(xù)發(fā)揮效用。建議可以從兩個(gè)方面考慮設(shè)立補(bǔ)償機(jī)制，一方面是參照各個(gè)地區(qū)在節(jié)約的減排成本中的貢獻(xiàn)比重進(jìn)行分配。另一方面，若上一年的補(bǔ)償機(jī)制不合理或者不夠科學(xué)，某地區(qū)承擔(dān)了較大的碳減排任務(wù)因而經(jīng)濟(jì)遭受損失，那么，在下一年的碳配額分配中，經(jīng)濟(jì)受損區(qū)域的碳排放權(quán)應(yīng)給予更多。同時(shí)，建議向在協(xié)同減排中承擔(dān)較大減排壓力的地區(qū)征收較正常水平低的碳稅，以進(jìn)行一定程度的補(bǔ)償。
（四）建議探索消費(fèi)端碳核算以優(yōu)化碳減排責(zé)任
建議自上而下的機(jī)制鼓勵(lì)區(qū)域協(xié)同碳減排。碳排放的源頭是化石能源的燃燒。不論是煤炭在內(nèi)蒙當(dāng)?shù)赜糜诎l(fā)電還是用于工業(yè)過(guò)程，亦或是直接外運(yùn)到其它省份，推動(dòng)煤炭使用量不斷增加的還是消費(fèi)側(cè)的推動(dòng)。建議采用消費(fèi)側(cè)碳核算以優(yōu)化碳減排責(zé)任分配，促使煤炭調(diào)入地區(qū)承擔(dān)更多的氣候變化減緩責(zé)任，向調(diào)出省份提供更多經(jīng)濟(jì)與技術(shù)支持碳減排。目前，全國(guó)碳交易市場(chǎng)已正式啟動(dòng)，這為區(qū)域合作提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 區(qū)域協(xié)同碳減排提高綜合效用的探討 ——以內(nèi)蒙古為例
