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自工業(yè)革命以來，全球平均溫度呈上升趨勢(shì)，給自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)造成了不容忽視的影響。除了電力、工業(yè)、交通等領(lǐng)域的排放，海運(yùn)也是溫室氣體排放的一大來源。將近90%的世界貿(mào)易是通過海運(yùn)完成的，因而海運(yùn)產(chǎn)生的二氧化碳排放幾乎占據(jù)了全世界二氧化碳總排放的3%。根據(jù)國際海事組織(IMO)的預(yù)測(cè)，如果不采取有效的海運(yùn)相關(guān)的碳減排政策，到2050年，全球海運(yùn)業(yè)的溫室氣體排放總量將會(huì)在2012年的基礎(chǔ)上持續(xù)上升50%——250%。
2021年7月，歐盟委員會(huì)投票通過了“fit for 55”一攬子行動(dòng)計(jì)劃。作為歐盟綠色協(xié)議(European Green Deal)的一部分，其主要目的是到2030年實(shí)現(xiàn)在1990年排放水平的基礎(chǔ)上減少至少55%的溫室氣體排放量，并于2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。該計(jì)劃包含對(duì)歐盟排放交易體系(EU ETS)進(jìn)行改革等內(nèi)容，其中，提出要將海運(yùn)業(yè)產(chǎn)生的溫室氣體排放納入EU ETS，同時(shí)，還有為船舶設(shè)定溫室氣體強(qiáng)度目標(biāo)和燃料標(biāo)準(zhǔn)的“FuelEU海事倡議”以及取消海運(yùn)業(yè)燃料稅豁免的“能源稅收指令”等內(nèi)容。
一、海運(yùn)業(yè)納入EU ETS的進(jìn)程及面臨的挑戰(zhàn)
2005年建立的歐盟排放交易體系是全球第一個(gè)碳市場(chǎng)，也是目前世界范圍內(nèi)交易規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。EU ETS的發(fā)展主要分為四個(gè)階段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每個(gè)階段在基本設(shè)置、減排目標(biāo)、配額分配、交易產(chǎn)品等方面均有不同程度的調(diào)整。目前，EU ETS的運(yùn)行已經(jīng)進(jìn)入了第四階段，其所覆蓋的溫室氣體種類、行業(yè)以及參與主體均呈現(xiàn)多樣化的特征。
海運(yùn)業(yè)作為一種尚未被納入歐盟氣候承諾的交通運(yùn)輸方式，長期以來一直被國際協(xié)議和相關(guān)政策法規(guī)所忽略，《巴黎協(xié)定》和《京都議定書》等全球性的氣候協(xié)議中也缺少關(guān)于海運(yùn)的內(nèi)容。而海運(yùn)產(chǎn)生的溫室氣體排放量已經(jīng)逐漸變得不容忽視，采取行動(dòng)減少海運(yùn)業(yè)的排放量是大勢(shì)所趨。
國際海事組織在2018溫室氣體戰(zhàn)略(2018 Initial IMO GHG Strategy)中明確了國際海運(yùn)業(yè)未來的減排目標(biāo)和綠色減排路徑，其中包括一系列中短期和長期舉措。2021年，IMO同意通過采取短期措施，實(shí)現(xiàn)到2030年管轄范圍內(nèi)的所有船舶的碳強(qiáng)度相較2008年減少40%?；诖?，IMO要求管轄范圍內(nèi)的船舶從2023年起必須計(jì)算船舶能效指標(biāo)(Energy Efficiency Design Index, EEDI)并確定其年度運(yùn)營碳排放強(qiáng)度指標(biāo) (Carbon Intensity Indicator, CII)。與此同時(shí)，IMO還與包括金融機(jī)構(gòu)、政府間組織等外部伙伴展開廣泛合作，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技術(shù)落地的障礙并降低碳強(qiáng)度，在國際海運(yùn)業(yè)脫碳進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。
為進(jìn)一步推動(dòng)海運(yùn)業(yè)的減排，本次關(guān)于EU ETS的改革提案明確指出要將海運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。
(一) 協(xié)商進(jìn)程
自提案提交以來，歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)三方在具體的立法內(nèi)容方面存在一定的分歧。綜合來看，分歧主要包括將海運(yùn)業(yè)納入EU ETS的時(shí)間安排、責(zé)任實(shí)體、排放物覆蓋范圍等。具體內(nèi)容總結(jié)如下：
表1 關(guān)于海運(yùn)業(yè)納入EU ETS協(xié)商中的三方立場(chǎng)對(duì)比
經(jīng)歷幾個(gè)月時(shí)間的談判，歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐洲理事會(huì)三方于2022年11月30日就海運(yùn)業(yè)納入歐盟排放交易體系(EU ETS)達(dá)成基本共識(shí)，在時(shí)間安排、航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位、排放物覆蓋范圍、資金用途等具體內(nèi)容方面形成了初步協(xié)議，總結(jié)如下。關(guān)于海運(yùn)業(yè)納入EU ETS初步協(xié)議的下一輪談判預(yù)計(jì)將于2022年12月16至17日進(jìn)行，最終版本可能會(huì)在2022年底或2023年發(fā)布。
1.時(shí)間安排
海運(yùn)部門納入歐盟碳排交易體系主要分為兩個(gè)階段：過渡期和正式實(shí)施期。初步協(xié)議設(shè)置了為期三年的過渡期，并決定在此期間內(nèi)實(shí)施階梯式配額繳納。具體來看，海運(yùn)公司需在2025年繳納實(shí)際排放量40%的對(duì)應(yīng)配額，2026年繳納實(shí)際排放量70%的對(duì)應(yīng)配額，直至2027年正式完成過渡并開始繳納實(shí)際排放量100%的配額。分階段繳納碳配額的制度無疑為海運(yùn)企業(yè)提供了緩沖的時(shí)間，允許他們逐步減少對(duì)傳統(tǒng)化石燃料的依賴，并轉(zhuǎn)向使用可持續(xù)的綠色燃料。
2.航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位
針對(duì)海運(yùn)業(yè)的碳配額分配和繳納，初步協(xié)議中的航行排放量覆蓋范圍與歐盟委員會(huì)的立場(chǎng)保持一致，認(rèn)為EU ETS應(yīng)當(dāng)覆蓋：(1)從歐盟成員國管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)并到達(dá)管轄范圍內(nèi)的港口的船舶航行排放量的100%；(2)從成員國管轄之外的港口出發(fā)或到達(dá)成員國管轄之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步協(xié)議目前主要覆蓋噸位超過5000GT的船舶，但隨著制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未來被納入其中。
3.排放物覆蓋范圍
初步協(xié)議指出，EU ETS在2024年至2025年期間只統(tǒng)計(jì)船舶產(chǎn)生的二氧化碳排放，從2026年起會(huì)將氮氧化物(Nitrogen Oxide)和甲烷(Methane)也加入排放物統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自2026年以后應(yīng)確保海運(yùn)公司的監(jiān)測(cè)和報(bào)告包含新納入的排放物種類，未來將繼續(xù)評(píng)估海運(yùn)產(chǎn)生的其他具有溫室效應(yīng)的排放物對(duì)全球氣候的影響，并推動(dòng)將更多排放物納入EU ETS的統(tǒng)計(jì)范圍。
4.資金用途
歐盟同意通過創(chuàng)新基金(Innovation Fund)和氣候投資基金(Climate Investment Fund)出售2000萬個(gè)歐盟碳配額，并將其用于資助海上減排項(xiàng)目。為了減少海運(yùn)業(yè)的溫室氣體排放并在未來實(shí)現(xiàn)凈零的目標(biāo)，各方需要協(xié)同合作，解決包括技術(shù)障礙、經(jīng)濟(jì)障礙等在內(nèi)的一系列困難?；诖耍瑲W盟提出了以下幾個(gè)角度的建議：第一，減少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推廣使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未來的投資重點(diǎn)或?qū)@建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施(如對(duì)港口的加油和充電等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，以逐步推進(jìn)零排放技術(shù)的實(shí)現(xiàn))、部署可持續(xù)的海運(yùn)替代燃料(如氫氣、氨)等領(lǐng)域展開。
(二) 面臨的挑戰(zhàn)
除了減少海運(yùn)業(yè)的溫室氣體排放，將海運(yùn)業(yè)納入EU ETS這一舉措能夠通過市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)更多資金流向可再生能源和替代性海運(yùn)燃料供應(yīng)等領(lǐng)域，同時(shí)在未來的海運(yùn)碳配額交易中獲得收入并將其用于實(shí)現(xiàn)海運(yùn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。一旦立法程序完成，海運(yùn)業(yè)將被正式納入歐盟排放交易體系，這意味著歐盟海運(yùn)業(yè)產(chǎn)生的排放量將受到限制并有望在未來逐步減少，相關(guān)的海運(yùn)主體或?qū)⒁驗(yàn)槌雠欧畔揞~而承擔(dān)額外的碳成本。然而，在推動(dòng)海運(yùn)業(yè)納入EU ETS的過程中，也必然存在一些問題和挑戰(zhàn)。
1.引發(fā)企業(yè)規(guī)避監(jiān)管的行為
未來，高昂的碳排放成本可能刺激歐盟的海運(yùn)公司采取行動(dòng)規(guī)避監(jiān)管，例如，原本在歐盟港口進(jìn)行船對(duì)船轉(zhuǎn)運(yùn)的海運(yùn)公司可以將轉(zhuǎn)運(yùn)中心移至歐盟以外的區(qū)域，以此減少需要承擔(dān)的碳排放成本。2022年3月，荷蘭咨詢公司CE Delft發(fā)布?xì)W盟海運(yùn)相關(guān)報(bào)告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》，評(píng)估了“合理”規(guī)避歐盟碳排放監(jiān)管的一系列措施，包括在歐盟管轄區(qū)域外設(shè)立額外的?？扛劭?、改變港口停靠的順序等，從成本效益的角度進(jìn)行分析并得出了采取措施避開碳排放監(jiān)管在一定程度上有利可圖的結(jié)論?；诖耍⒎C(jī)構(gòu)需要持續(xù)完善相應(yīng)規(guī)章制度，避免企業(yè)出現(xiàn)通過更改航線和轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐等行為規(guī)避碳排放監(jiān)管，提高法案的實(shí)際約束力。
2.履約主體尚不明確
談判過程中，歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)對(duì)具體需要履約并繳納相應(yīng)配額的主體存在意見和分歧。按照歐盟委員會(huì)的立場(chǎng)，海運(yùn)公司應(yīng)當(dāng)作為履約的責(zé)任方承擔(dān)溫室氣體超額排放產(chǎn)生的成本，然而歐洲議會(huì)指出海運(yùn)公司有時(shí)可能并不是航行路線、使用燃料的決策方，因此應(yīng)當(dāng)是運(yùn)營主體承擔(dān)航行產(chǎn)生溫室氣體的排放成本。同時(shí)，歐洲共同體船東協(xié)會(huì)(ECSA)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取“誰污染誰付費(fèi)”的原則，未來EU ETS中海運(yùn)產(chǎn)生的碳成本應(yīng)當(dāng)覆蓋與海運(yùn)產(chǎn)生排放相關(guān)的主體，但具體碳成本如何分配尚未敲定。
3.產(chǎn)生的環(huán)境效益具有不確定性
歐盟單邊性將海運(yùn)納入EU ETS這一舉措引起了社會(huì)對(duì)其未來可能產(chǎn)生的減排效果和環(huán)境效益的質(zhì)疑。而基于航空業(yè)納入EU ETS的經(jīng)驗(yàn)來看，質(zhì)疑不無道理。歐洲環(huán)境署(EEA)通過分析1990年至2018年期間歐盟成員國國內(nèi)航空和國際航空所產(chǎn)生的溫室氣體排放變化數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，即使是在航空業(yè)被納入EU ETS以后，國際航空產(chǎn)生的溫室氣體排放仍舊不斷增加。究其原因可能是區(qū)域性的減排措施具有一定的局限性，因?yàn)镋U ETS只覆蓋歐盟管轄范圍內(nèi)的航行產(chǎn)生的溫室氣體排放。由此可以發(fā)現(xiàn)，從事國際貿(mào)易的主體可以通過戰(zhàn)略調(diào)整來避免遵守區(qū)域性的減排條約和規(guī)則。
因此，即使EU ETS順利將海運(yùn)業(yè)納入其中，涉及國際貿(mào)易的海運(yùn)公司可以通過航線轉(zhuǎn)換或是變更轉(zhuǎn)運(yùn)港口等方式減少需要承擔(dān)的排放成本。在此情況下，可能導(dǎo)致船舶總航行時(shí)間因航線變更而增加，或是為了降低成本從而大幅提升船舶運(yùn)行速度，由此進(jìn)一步擴(kuò)大了歐盟境外碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能抵消單邊政策在減少全球碳排放方面做出的努力。
二、中國海運(yùn)業(yè)減排治理進(jìn)程
習(xí)近平總書記曾指出，“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國必定是海洋強(qiáng)國、航運(yùn)強(qiáng)國”，明確了航運(yùn)在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要性。改革開放以來，我國海運(yùn)業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，2000年海運(yùn)運(yùn)力達(dá)到3844萬載重噸、居世界第五位，成為世界海運(yùn)需求最大的國家之一。隨著海運(yùn)業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，其航行產(chǎn)生的溫室氣體排放也逐步演變成一個(gè)不容忽視的問題。2020年9月，中國明確提出了碳達(dá)峰、碳中和的“雙碳”目標(biāo)——力爭(zhēng)在 2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。作為海運(yùn)大國，促進(jìn)海運(yùn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型對(duì)于我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義重大。
為推動(dòng)海運(yùn)領(lǐng)域碳達(dá)峰、碳中和的實(shí)現(xiàn)，中國積極出臺(tái)相關(guān)政策、完善頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)海運(yùn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。2021年，中國發(fā)布了《海事系統(tǒng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，其中明確指出通過推動(dòng)建立全國船舶能耗中心，建立航運(yùn)溫室氣體減排檢測(cè)、報(bào)告和核算體系，完善船舶能耗數(shù)據(jù)收集機(jī)制，實(shí)施船舶大氣排放清單和溫室氣體排放清單制度等一系列措施，促進(jìn)我國海運(yùn)業(yè)的減排，并積極參與海運(yùn)業(yè)減排全球治理。2022年11月，交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布了《船舶能耗數(shù)據(jù)和碳強(qiáng)度管理辦法》，進(jìn)一步推動(dòng)船舶能耗數(shù)據(jù)收集和碳強(qiáng)度管理的工作進(jìn)程，同時(shí)在2022北外灘國際航運(yùn)論壇“安全與合作”分論壇上宣布中國將于2023年全面實(shí)施船舶溫室氣體短期減排措施《國際航運(yùn)碳強(qiáng)度規(guī)則》。
在國家已經(jīng)出臺(tái)了一系列相關(guān)的政策文件促進(jìn)海運(yùn)業(yè)的減排的同時(shí)，海運(yùn)業(yè)也積極探索低碳轉(zhuǎn)型的路徑。具體來看，我國海運(yùn)企業(yè)從發(fā)展綠色船舶的角度出發(fā)，積極開展試點(diǎn)項(xiàng)目，研究可行的減排方案。2020年，江南造船有限公司和勞氏船級(jí)社及瓦錫蘭合作，推動(dòng)研發(fā)氨燃料動(dòng)力超大型液化氣體運(yùn)輸船；2021年，三艘氫燃料電池示范船在遼寧省大連市和廣東省佛山市進(jìn)行了海試。2022年的北外灘國際航運(yùn)論壇上，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我國將在未來五年積極探索使用氫、氨、甲醇和混合電力推進(jìn)為船舶提供動(dòng)力。然而，從技術(shù)角度看，實(shí)現(xiàn)氫、氨等替代燃料的大規(guī)模應(yīng)用，甚至逐步取代傳統(tǒng)化石燃料尚且還有很長的路要走。其次，針對(duì)于海運(yùn)企業(yè)來說，目前并沒有強(qiáng)制性的政策要求他們披露碳排放數(shù)據(jù)，全國碳市場(chǎng)也處于起步階段，覆蓋范圍尚不包括海運(yùn)業(yè)。
三、政策建議
歐盟將海運(yùn)業(yè)納入EU ETS這一舉措相當(dāng)于提供了一種基于市場(chǎng)機(jī)制的促進(jìn)海運(yùn)業(yè)減排的方案，具有一定借鑒意義?；诖耍疚奶岢鲆韵抡呓ㄗh，促進(jìn)中國海運(yùn)業(yè)的減排和低碳轉(zhuǎn)型：
從政策制定和監(jiān)管部門的角度出發(fā)，首先，要出臺(tái)相關(guān)政策，大力推動(dòng)航運(yùn)“數(shù)字化”的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)更加完善的碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查體系(MRV)，促進(jìn)形成更加完備、可靠的碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；其次，鼓勵(lì)更多前沿技術(shù)的引進(jìn)及研發(fā)，推動(dòng)我國船舶能源利用效率的提高，通過減少燃料的使用促進(jìn)航行排放量的減少；考慮到海運(yùn)業(yè)涉及全球貿(mào)易這一現(xiàn)實(shí)情況，要積極開展協(xié)商對(duì)話、深化國際海運(yùn)事務(wù)合作、參與國際海運(yùn)規(guī)則制定，提升我國在國際海運(yùn)事務(wù)中的影響力和地位。
對(duì)于海運(yùn)企業(yè)來說，海運(yùn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨?？紤]到未來海運(yùn)業(yè)可能因更加嚴(yán)格的監(jiān)管舉措而產(chǎn)生更多溫室氣體排放成本，海運(yùn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極制定船舶能效管理計(jì)劃、提升運(yùn)營水平，逐步探索低碳轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的路徑。另一方面，提前布局綠色清潔燃料和探索低碳轉(zhuǎn)型路徑能夠幫助企業(yè)搶占先機(jī)，有望在未來領(lǐng)跑綠色船舶、清潔海運(yùn)替代燃料等領(lǐng)域。
對(duì)出口企業(yè)來說，一是盡量選擇與綠色低碳的海運(yùn)企業(yè)合作，從供應(yīng)鏈末端倒逼海運(yùn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)揮自身影響力的同時(shí)引領(lǐng)供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是關(guān)注海運(yùn)業(yè)碳排放監(jiān)管舉措的出臺(tái)，衡量海運(yùn)成本變化可能對(duì)自身出口產(chǎn)生的影響，從而實(shí)現(xiàn)全球生產(chǎn)布局的優(yōu)化。
作者：
孫 源 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
孫源希 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
郭敏平 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院粵港澳大灣區(qū)綠色金融研究中心副主任
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 海運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系的分析及展望
