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2023年7月7日，生態(tài)環(huán)境部氣候司發(fā)布了關(guān)于公開征求《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)意見的通知，是生態(tài)環(huán)境部多次在新聞發(fā)布會上釋放CCER重啟信號后，發(fā)布的首份官方管理文件文本。該文件是生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場監(jiān)管總局對2012年發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的最新修訂，對我國CCER交易相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、方法學(xué)管理、項(xiàng)目審計與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機(jī)構(gòu)管理以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任各方面進(jìn)行了初步規(guī)劃?！豆芾磙k法》征求意見稿一經(jīng)發(fā)布便吸引了各方的廣泛關(guān)注，重振了市場對于CCER在年內(nèi)重啟的信心。本文通過梳理和解讀本版《管理辦法》的具體細(xì)則，旨在為市場各方厘清我國溫室氣體自愿減排交易市場的建設(shè)思路，并為征求意見稿的優(yōu)化完善提出建議。
一、我國溫室氣體自愿減排交易的機(jī)制設(shè)計
溫室氣體自愿減排交易機(jī)制作為充分調(diào)動各方減排潛力，通過市場化手段鼓勵項(xiàng)目方開展碳減排實(shí)踐的重要方式，已在國內(nèi)外積累了多年的經(jīng)驗(yàn)。但自愿減排市場在其發(fā)展過程中面臨著來自政策、方法學(xué)、項(xiàng)目審核等多方面的問題，先后導(dǎo)致了CDM以及CCER的暫停，限制了各行業(yè)減排項(xiàng)目的價值實(shí)現(xiàn)路徑。在我國“雙碳”工作持續(xù)推進(jìn)，以及全球碳市場機(jī)制持續(xù)完善的國際背景下，《管理辦法》文件的發(fā)布順應(yīng)了市場的需求。因此，《管理辦法》的具體內(nèi)容是否能夠有效規(guī)范市場的發(fā)展極為重要。
（一）基本原則
此次發(fā)布的《管理辦法》在文本中特別新增了對于溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的基本原則要求，即真實(shí)性、唯一性和額外性，統(tǒng)領(lǐng)了我國對于CCER項(xiàng)目申報的各項(xiàng)規(guī)定。其中，真實(shí)性是要求項(xiàng)目材料信息的真實(shí)；唯一性是要求項(xiàng)目未參與其他減排交易機(jī)制，以避免減排量在各種維度下的重復(fù)計算，即避免了綠電或申請了CDM、VCS等機(jī)制的項(xiàng)目再次申請成為CCER項(xiàng)目；額外性則是參考CDM的機(jī)制設(shè)置，要求項(xiàng)目實(shí)施克服了財務(wù)、融資、關(guān)鍵技術(shù)等方面的障礙，并且相較于相關(guān)方法學(xué)確定的基準(zhǔn)線情景，具有額外的減排效果。三項(xiàng)基本原則的約束保障了減排量能切實(shí)地發(fā)放給有利于經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域，基本實(shí)現(xiàn)了與國際碳減排機(jī)制的接軌。
（二）基本要素
這一版本的《管理辦法》對于未來階段我國自愿減排交易市場的主體、監(jiān)管、項(xiàng)目申請、減排量登記以及交易等內(nèi)容與環(huán)節(jié)均提出了具體的方案。參考生態(tài)環(huán)境部相關(guān)信息，具體規(guī)定可總結(jié)如下表所示：
表1我國溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)規(guī)定
在自愿減排交易市場機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，《管理辦法》提出了由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機(jī)構(gòu)，以及全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)來組織建設(shè)、運(yùn)行管理相應(yīng)的注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。根據(jù)公開信息，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)已于上月初步驗(yàn)收，北京綠色交易所作為建設(shè)方將承擔(dān)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而國家氣候戰(zhàn)略中心將作為全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)注冊登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)。
在方法學(xué)的組織制定方面，生態(tài)環(huán)境部也摒棄了由開發(fā)者向國家主管部門申請備案的方式，改為由生態(tài)環(huán)境部持續(xù)向全社會公開征集自愿減排方法學(xué)并擇優(yōu)發(fā)布的方式，有利于統(tǒng)籌管理自愿減排項(xiàng)目支持領(lǐng)域和減排技術(shù)范圍。參考生態(tài)環(huán)境部于今年3月發(fā)布公開征集方法學(xué)文件時披露的《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)編制大綱》，目前有能源產(chǎn)業(yè)、能源分配、能源需求等16個產(chǎn)業(yè)的細(xì)分行業(yè)被列入方法學(xué)領(lǐng)域。隨著生態(tài)環(huán)境部對于方法學(xué)遴選評估工作的完成，各領(lǐng)域方法學(xué)預(yù)計將逐步發(fā)布，為自愿減排項(xiàng)目的申請?zhí)峁l件。
在項(xiàng)目申請的關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)方面，《管理辦法》主要提出了兩項(xiàng)重點(diǎn)時間要求，一是申請登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)于2012年6月13日之后開工建設(shè)，二是減排量的產(chǎn)生時間應(yīng)在2020年9月22日之后。這兩個選定的日期分別為《暫行辦法》印發(fā)實(shí)施的時間以及習(xí)近平主席首次提出“雙碳”目標(biāo)的時間，體現(xiàn)了新的溫室氣體自愿減排交易機(jī)制對于鼓勵減排項(xiàng)目的發(fā)展和服務(wù)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的根本設(shè)計。此外，對于歷史減排量，《管理辦法》允許2017年3月14日前獲得備案的減排量繼續(xù)登記，并按規(guī)定使用。
在交易方式方面，《管理辦法》修改了發(fā)改委主管時期對CCER交易的備案管理方式，改為組建全國統(tǒng)一的CCER交易機(jī)構(gòu)，明確所有交易應(yīng)當(dāng)通過交易系統(tǒng)進(jìn)行，在交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一交易和結(jié)算。這一規(guī)定基本明確了未來的CCER交易將在北京綠色交易所進(jìn)行，歷史上各地方碳市場分散開展CCER交易的情況將不復(fù)存在。但依據(jù)生態(tài)環(huán)境部答記者問回應(yīng)，核證自愿減排量后續(xù)依舊可以用于地方試點(diǎn)碳市場的配額清繳抵銷，預(yù)計具體的抵消政策和流程將依舊由地方碳市場分別規(guī)定。
二、重點(diǎn)內(nèi)容關(guān)注
相較于上一版的《暫行辦法》，此次的《管理辦法》對自愿減排市場的運(yùn)行保障和發(fā)展都進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)范，對于提高自愿減排市場運(yùn)行效率和優(yōu)化我國碳市場發(fā)展能級具有重要意義。
加強(qiáng)市場監(jiān)督。相較于發(fā)改委時期的全流程管理，此次《管理辦法》側(cè)重于政府部門的事中事后監(jiān)管，由項(xiàng)目業(yè)主和第三方審定與核查機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)對于相關(guān)材料的真實(shí)性與合規(guī)性承諾，并由市場起到監(jiān)督作用，更加與國際通行做法接軌。例如《管理辦法》要求項(xiàng)目業(yè)主在申請項(xiàng)目登記前，應(yīng)當(dāng)通過注冊登記系統(tǒng)對項(xiàng)目材料進(jìn)行20個工作日的公示，申請減排量之前同樣需要進(jìn)行20個工作日的公示，由公眾提出意見。
優(yōu)化登記和審核的流程和時效要求。《管理辦法》詳細(xì)制定了對于CCER項(xiàng)目從項(xiàng)目審定與登記到減排量核查與登記的限制性要求、所需材料和時間安排。相較于發(fā)改委時期對于項(xiàng)目備案以及減排量備案的30個工作日的評估時間要求，新的規(guī)定則要求在10個工作日內(nèi)對審核通過的項(xiàng)目以及減排量進(jìn)行登記，提高了常規(guī)流程的時效性。
強(qiáng)化第三方審定與核查機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求。此次生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場監(jiān)管總局發(fā)布行《管理辦法》征求意見稿，市場監(jiān)督管理總局將在自愿減排交易機(jī)制的審定與核查行為方面發(fā)揮重要的監(jiān)管作用。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的答記者問，市場監(jiān)督管理總局將按照《認(rèn)證認(rèn)可條例》相關(guān)規(guī)定，對審定與核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行從業(yè)資質(zhì)的行政審批。由于目前新政許可尚未設(shè)立，后續(xù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的資質(zhì)條件將由市場監(jiān)督管理總局協(xié)同生態(tài)環(huán)境部商議確定。此外，《管理辦法》對于審定與核查機(jī)構(gòu)的要求條件也更加嚴(yán)格，提出要具備10名以上具有審定與核查能力的專職人員，其中5名具有兩年及以上減排項(xiàng)目審定與核查工作經(jīng)歷，這一條件無疑對小型核查機(jī)構(gòu)以及新增機(jī)構(gòu)造成了新的業(yè)務(wù)門檻。
明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。此次《管理辦法》對項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)、交易主體以及管理部門和機(jī)構(gòu)違法規(guī)定行為，明確了具體情況的處置和罰款要求。其中項(xiàng)目業(yè)主若提交虛假材料，將在3年內(nèi)不再被受理項(xiàng)目登記申請；虛假產(chǎn)生核證自愿減排量的，處一萬元至十萬元不等的罰款。對于審定與核查機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的懲罰更加嚴(yán)格，處五萬元至二十萬元不等的罰款，并可責(zé)令停業(yè)整頓至撤銷批準(zhǔn)文件。通過市場監(jiān)督加法律監(jiān)管，預(yù)計能對相關(guān)主體的行為形成較為有效的約束。
關(guān)注國際碳交易的布局。我國自愿減排交易市場的重啟很大一方面也是為了應(yīng)對國際碳減排機(jī)制的發(fā)展趨勢。在國際民航碳減排和抵銷市場機(jī)制以及《巴黎協(xié)定》下的全球碳市場機(jī)制將陸續(xù)實(shí)施的背景下，國際貿(mào)易和投資對碳排放要求日益提升，中國需要建立相對靈活的自愿減排交易機(jī)制予以應(yīng)對。《管理辦法》特別在二十六條設(shè)立跨境交易條款，指出核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規(guī)定將另行制定，為中國在未來參與國際碳市場交易明確了市場預(yù)期。
三、對于征求意見稿的優(yōu)化建議
對于此次公開的《管理辦法》文本內(nèi)容，除了上述新增亮點(diǎn)之外，我們認(rèn)為在以下方面的內(nèi)容上還有進(jìn)一步明確或優(yōu)化的需要。
一是關(guān)于減排量的范圍設(shè)定。《管理辦法》在第十五條中提出了“減排量范圍”的具體內(nèi)容，指出“申請登記的項(xiàng)目減排量應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生于2020年9月22日之后，并且在項(xiàng)目申請登記之日前5年以內(nèi)”。從字面理解，此處將可以申請?zhí)紲p排量核證的范圍限制在了項(xiàng)目申請登記日前，與歷史碳減排項(xiàng)目開發(fā)慣例以及國際自愿減排機(jī)制的設(shè)計均有較大差異。參考生態(tài)環(huán)境部答記者問中的表述，此處是規(guī)定了申請登記的項(xiàng)目減排量可以向前回溯5年，即應(yīng)當(dāng)是對應(yīng)減排項(xiàng)目追溯期的概念。建議進(jìn)一步明確對于減排量范圍的規(guī)定，若對應(yīng)追溯期的概念，可將標(biāo)題改為“追溯期范圍”，或?qū)?nèi)容改為“申請登記的項(xiàng)目減排量應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生于2020年9月22日之后，且自項(xiàng)目申請登記之日往前追溯不超過5年”，以避免大眾對于文本的錯誤解讀。
二是項(xiàng)目范圍應(yīng)當(dāng)匹配方法學(xué)的制定與更新。目前《管理辦法》對于項(xiàng)目范圍的描述明確指定了可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等領(lǐng)域，但與《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)編制大綱》中以具體能源產(chǎn)業(yè)、化學(xué)工業(yè)、建筑等行業(yè)為劃分的方式并不能充分對應(yīng)?？紤]到未來可開發(fā)CCER的項(xiàng)目范圍密切取決于方法學(xué)的出臺，建議此處對于項(xiàng)目范圍的設(shè)定進(jìn)行更為全面且系統(tǒng)性的描述，并與方法學(xué)的出臺緊密結(jié)合。
三是明確信息披露要求。《管理辦法》中的第三十六條雖標(biāo)題為“信息披露”，但其內(nèi)容中并未實(shí)質(zhì)性涉及信息披露的要求，僅對于注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)提出了要對已登記項(xiàng)目建立檔案，記錄、留存項(xiàng)目和減排量信息的要求。建議進(jìn)一步明確對于上述機(jī)構(gòu)的信息披露要求，包括交易機(jī)構(gòu)對于交易信息的披露，以提高市場的透明度；以及注冊登記機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目注冊登記以及注銷結(jié)果的信息披露，以供市場主體檢驗(yàn)，避免核證減排量的濫用。同時建議加入對于經(jīng)批準(zhǔn)的審定與核查機(jī)構(gòu)的信息披露，可由市場監(jiān)督管理總局或生態(tài)環(huán)境部定期披露名單，便于項(xiàng)目業(yè)主對第三方機(jī)構(gòu)的了解和使用。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 關(guān)于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）的解讀及建議
