2023年10月19日，生態(tài)環(huán)境部、市場(chǎng)監(jiān)管總局正式印發(fā)并施行《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，標(biāo)志著我國(guó)溫室氣體自愿減排交易重啟邁出了關(guān)鍵的第一步。三個(gè)月前，在生態(tài)環(huán)境部氣候司針對(duì)該文公開征求意見時(shí)，我們?cè)鴮?duì)征求意見稿作出全面解讀并提出了相應(yīng)建議。值此辦法正式出臺(tái)之際，本文將對(duì)最終版本《管理辦法》的相關(guān)細(xì)則進(jìn)行再度梳理和解讀，并對(duì)未來我國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的發(fā)展做出展望。
 

　　一、我國(guó)溫室氣體自愿減排交易的機(jī)制設(shè)計(jì)
 

　　《管理辦法》系統(tǒng)規(guī)范了我國(guó)溫室氣體自愿減排交易的總體框架和實(shí)施流程，在明確總體原則的基礎(chǔ)上，梳理了各流程上的具體內(nèi)容，涉及項(xiàng)目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督管理、罰則六大部分，可對(duì)監(jiān)管部門職責(zé)和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)行為形成指引。從整體框架來看，正式發(fā)布的《管理辦法》與征求意見稿的結(jié)構(gòu)基本一致，僅在部分細(xì)節(jié)內(nèi)容和相關(guān)表述上進(jìn)行了調(diào)整。
 

　　正式發(fā)布的《管理辦法》對(duì)于未來階段我國(guó)自愿減排交易市場(chǎng)的主體、監(jiān)管、項(xiàng)目申請(qǐng)、減排量登記以及交易等內(nèi)容與環(huán)節(jié)均明確了具體的方案。參考相關(guān)信息，具體規(guī)定可總結(jié)如下表所示：
 

　　表 1 我國(guó)溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)規(guī)定
 

　　在自愿減排交易市場(chǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，《管理辦法》提出了由全國(guó)溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)，以及全國(guó)溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)來組織建設(shè)、運(yùn)行管理相應(yīng)的注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。根據(jù)公開信息，全國(guó)溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)已完成驗(yàn)收，北京綠色交易所作為建設(shè)方將承擔(dān)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心將作為全國(guó)溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)。目前，北京綠色交易所已發(fā)布公告，稱全國(guó)溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)已開通開戶功能，接受市場(chǎng)參與主體對(duì)登記賬戶和交易賬戶的開戶申請(qǐng)。
 

　　在方法學(xué)的組織制定方面，《管理辦法》摒棄了歷史上由開發(fā)者向國(guó)家主管部門申請(qǐng)備案的方式，改為由生態(tài)環(huán)境部持續(xù)向全社會(huì)公開征集自愿減排方法學(xué)并擇優(yōu)發(fā)布的方式，有利于統(tǒng)籌管理自愿減排項(xiàng)目支持領(lǐng)域和減排技術(shù)范圍。同時(shí)在《管理辦法》的具體表述上，溫室氣體自愿減排項(xiàng)目范圍也不局限于原本征求意見稿中“來自可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等有利于減碳增匯的領(lǐng)域”，而是精簡(jiǎn)為“項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有利于降碳增匯”，同時(shí)要求項(xiàng)目“屬于生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的項(xiàng)目方法學(xué)支持領(lǐng)域”，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目范圍與方法學(xué)發(fā)布領(lǐng)域的匹配。參考生態(tài)環(huán)境部于今年3月發(fā)布公開征集方法學(xué)文件時(shí)披露的《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)編制大綱》，目前有能源產(chǎn)業(yè)、能源分配、能源需求等16個(gè)產(chǎn)業(yè)的細(xì)分行業(yè)被列入方法學(xué)領(lǐng)域。隨著生態(tài)環(huán)境部對(duì)于方法學(xué)遴選評(píng)估工作的完成，各領(lǐng)域方法學(xué)預(yù)計(jì)將逐步發(fā)布，為自愿減排項(xiàng)目的申請(qǐng)?zhí)峁l件。
 

　　在項(xiàng)目申請(qǐng)的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)方面，《管理辦法》主要提出了兩項(xiàng)重點(diǎn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，一是申請(qǐng)登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)于2012年11月8日之后開工建設(shè)，相較于征求意見稿中的2012年6月13日有所延遲；二是減排量的產(chǎn)生時(shí)間應(yīng)在2020年9月22日之后，即習(xí)近平主席首次提出“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間。此外，對(duì)于在2017年3月14日前已獲得備案的項(xiàng)目和減排量，最終版的《管理辦法》提出，已獲得備案的項(xiàng)目要按照規(guī)定重新申請(qǐng)項(xiàng)目登記，而已獲得備案的減排量可以直接按照有關(guān)規(guī)定繼續(xù)使用，相較于征求意見稿增加了對(duì)于已備案項(xiàng)目的處理規(guī)定。
 

　　在交易方式方面，《管理辦法》放棄了曾經(jīng)采用的CCER交易備案管理的方式，改為組建全國(guó)統(tǒng)一的CCER交易機(jī)構(gòu)，明確所有交易應(yīng)當(dāng)通過交易系統(tǒng)進(jìn)行，可以采用掛牌協(xié)議、大宗協(xié)議、單向競(jìng)價(jià)及其他符合規(guī)定的交易方式，在交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一交易和結(jié)算。這一規(guī)定基本明確了未來的CCER交易將在北京綠色交易所進(jìn)行。
 

　　在減排量的使用和注銷方面，最終版的《管理辦法》明確了除全國(guó)碳市場(chǎng)配額抵消外，地方碳市場(chǎng)的配額抵銷、大型活動(dòng)碳中和、抵銷企業(yè)溫室氣體排放等用途均可使用核證自愿減排量，但相關(guān)減排量應(yīng)在注冊(cè)登記系統(tǒng)中予以注銷，可以預(yù)見注冊(cè)登記系統(tǒng)未來與各試點(diǎn)碳市場(chǎng)的強(qiáng)化對(duì)接。
 

　　二、重點(diǎn)內(nèi)容關(guān)注
 

　　相較于2012年發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)以及7月的征求意見稿，正式發(fā)布的《管理辦法》對(duì)自愿減排市場(chǎng)的運(yùn)行保障和發(fā)展都進(jìn)行了更為詳細(xì)和科學(xué)的規(guī)范，對(duì)于提高自愿減排市場(chǎng)運(yùn)行效率和優(yōu)化我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展能級(jí)具有重要意義。
 

　　加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督。相較于《暫行辦法》中的全流程管理，此次《管理辦法》側(cè)重于政府部門的事中事后監(jiān)管，由項(xiàng)目業(yè)主和第三方審定與核查機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)對(duì)于相關(guān)材料的真實(shí)性與合規(guī)性承諾，并由市場(chǎng)起到監(jiān)督作用，更加與國(guó)際通行做法接軌。另外，《管理辦法》中明確要求項(xiàng)目業(yè)主在申請(qǐng)項(xiàng)目登記前，應(yīng)當(dāng)通過注冊(cè)登記系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目材料進(jìn)行二十個(gè)工作日的公示，申請(qǐng)減排量之前同樣需要進(jìn)行二十個(gè)工作日的公示，由公眾提出意見。
 

　　優(yōu)化登記和審核的流程和時(shí)效要求?！豆芾磙k法》詳細(xì)制定了對(duì)于CCER項(xiàng)目從審定與登記到減排量核查與登記的限制性要求、所需材料和時(shí)間安排。相較于《暫行辦法》管理時(shí)期對(duì)于項(xiàng)目備案以及減排量備案的三十個(gè)工作日的評(píng)估時(shí)間要求，新的規(guī)定則要求在十五個(gè)工作日內(nèi)對(duì)審核通過的項(xiàng)目以及減排量進(jìn)行登記，雖較征求意見稿延長(zhǎng)了五個(gè)工作日的時(shí)間，但同樣提高了常規(guī)流程的時(shí)效性。此外，對(duì)于項(xiàng)目業(yè)主開展項(xiàng)目登記與減排量登記的流程，最終版的《管理辦法》精簡(jiǎn)了所要提交材料的內(nèi)容，省去了申請(qǐng)函這一材料，將重點(diǎn)聚焦于項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件、關(guān)鍵報(bào)告以及承諾書。
 

　　強(qiáng)化第三方審定與核查機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求。此次生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《管理辦法》，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將在自愿減排交易機(jī)制的審定與核查行為方面發(fā)揮重要的監(jiān)管作用。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，審定與核查機(jī)構(gòu)將納入認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理，按照《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，從事審定與核查活動(dòng)。參考生態(tài)環(huán)境部在7月針對(duì)征求意見稿答記者問的回復(fù)，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將對(duì)審定與核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行從業(yè)資質(zhì)的行政審批。此外，正式版的《管理辦法》也增加了對(duì)于審定與核查機(jī)構(gòu)職責(zé)的要求，一方面不允許相關(guān)機(jī)構(gòu)同時(shí)擔(dān)任同一項(xiàng)目的審定與減排量核查工作，與國(guó)際慣例相符合；另一方面，不允許審定與核查機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目業(yè)主編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件和減排量核算報(bào)告，以避免對(duì)于審定與核查活動(dòng)客觀公正性的影響。
 

　　明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。此次《管理辦法》修訂了對(duì)項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)、交易主體以及管理部門和機(jī)構(gòu)違法行為的罰則，明確了具體情況的處置和罰款要求。其中項(xiàng)目業(yè)主若提交虛假材料，處一萬元以上十萬元以下的罰款；存在篡改、偽造數(shù)據(jù)等故意弄虛作假行為的，將在三年內(nèi)不再被受理項(xiàng)目和減排量登記申請(qǐng)。對(duì)于審定與核查機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的懲罰更加嚴(yán)格，處五萬元至二十萬元不等的罰款，并可責(zé)令停業(yè)整頓至撤銷批準(zhǔn)文件。通過市場(chǎng)監(jiān)督加監(jiān)管，預(yù)計(jì)能對(duì)相關(guān)主體的行為形成較為有效的約束。
 

　　關(guān)注國(guó)際碳交易的布局。我國(guó)自愿減排交易市場(chǎng)的重啟很大一方面也是為了應(yīng)對(duì)國(guó)際碳減排機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。在國(guó)際民航碳減排和抵銷市場(chǎng)機(jī)制以及《巴黎協(xié)定》下的全球碳市場(chǎng)機(jī)制將陸續(xù)實(shí)施的背景下，國(guó)際貿(mào)易和投資對(duì)碳排放要求日益提升，中國(guó)需要建立相對(duì)靈活的自愿減排交易機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。《管理辦法》特別預(yù)先設(shè)立了跨境交易條款，指出核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規(guī)定將另行制定，為中國(guó)在未來參與國(guó)際碳市場(chǎng)交易明確了市場(chǎng)預(yù)期。
 

　　三、對(duì)于我國(guó)溫室氣體自愿減排交易的展望
 

　　目前，我國(guó)溫室氣體自愿減排交易的總體規(guī)劃已經(jīng)正式揭曉，預(yù)示著相關(guān)工作進(jìn)程將加速推進(jìn)，估計(jì)即將可以見證配套的工作規(guī)范性文件的相繼出臺(tái)、第一批方法學(xué)的發(fā)布、審定與核查機(jī)構(gòu)名單的確定，以及注冊(cè)登記和交易系統(tǒng)的正式上線運(yùn)行等實(shí)際進(jìn)展。
 

　　在此背景下，各方主體已可積極落實(shí)準(zhǔn)備事項(xiàng)，著手開展具體工作的部署，盡早地參與到我國(guó)溫室氣體自愿減排交易過程中來：項(xiàng)目業(yè)主可以積極籌劃項(xiàng)目設(shè)計(jì)，圍繞首批方法學(xué)覆蓋范圍，即造林碳匯(含竹林)、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)電、紅樹林營(yíng)造四類項(xiàng)目，梳理可以開發(fā)CCER的項(xiàng)目資源，提前完成相關(guān)數(shù)據(jù)、信息、管理臺(tái)賬等資料的收集整理；審定和核查機(jī)構(gòu)依據(jù)監(jiān)管部門進(jìn)一步要求，做好信息整理和資質(zhì)申請(qǐng)的工作，積極對(duì)接項(xiàng)目業(yè)主，提供項(xiàng)目審定以及減排量核查的工作支持；注冊(cè)登記和交易機(jī)構(gòu)持續(xù)完善相應(yīng)系統(tǒng)，做好系統(tǒng)測(cè)試和系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的流程安排，同時(shí)相應(yīng)制定出臺(tái)CCER項(xiàng)目和減排量登記、減排量交易的具體業(yè)務(wù)規(guī)則，并建立相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；預(yù)計(jì)各級(jí)生態(tài)環(huán)境以及市場(chǎng)監(jiān)督主管部門將針對(duì)溫室氣體自愿減排交易做好人員安排和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的工作，為《管理辦法》的實(shí)施夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)。
 

　　我國(guó)溫室氣體自愿減排交易的重啟將有效帶動(dòng)更多市場(chǎng)主體參與到碳市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展中來，對(duì)于激發(fā)碳市場(chǎng)活力，提高市場(chǎng)流動(dòng)性，更好的發(fā)掘降碳增匯價(jià)值，鼓勵(lì)更多主體參與碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程具有重要意義。我們預(yù)計(jì)自愿減排市場(chǎng)的建設(shè)將在近期實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的進(jìn)展，也期待后續(xù)正式重啟后的自愿減排市場(chǎng)成為我國(guó)碳市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，切實(shí)為降低企業(yè)減碳成本、開展碳金融創(chuàng)新提供多元化的市場(chǎng)選擇。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 崔瑩、劉慧心：關(guān)于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》的解讀與展望