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1辭舊
一日之內(nèi)，財政部就廢止了11部PPP文件。11月16日，財政部印發(fā)《關(guān)于廢止政府和社會資本合作 (PPP) 有關(guān)文件的通知》(財金〔2023〕98 號)，決定廢止11部PPP有關(guān)文件。這11部PPP有關(guān)文件分別是：
1.《財政部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)
2.《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金〔2015〕166號)
3.《財政部關(guān)于印發(fā)<財政部政府和社會資本合作(PPP)專家?guī)旃芾磙k法>的通知》(財金〔2016〕144號)
4.《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP) 咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法>的通知》(財金〔2017〕8號)
5.《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作 (PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)
6.《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作 (PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)
7.《財政部辦公廳關(guān)于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》(財辦金〔2019〕40號)
8.《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本的通知》(財辦金〔2020〕10號)
9.《財政部關(guān)于加強PPP示范項目跟蹤管理的通知》(財金〔2020〕7號)
10.《財政部關(guān)于修訂發(fā)布<政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理辦法>的通知》(財金〔2021〕110號)
11.《財政部辦公廳關(guān)于開展全國PPP 綜合信息平臺項目信息質(zhì)量提升專項行動的通知》(財辦金〔2022〕45號)
為什么要廢止這些文件？主要是為了落實PPP新機制相關(guān)工作要求。大家知道，11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，建立了PPP新機制。PPP新機制，其中一個要點就是明確了管理責(zé)任分工。此前，PPP模式一直由國家發(fā)改委和財政部兩部門牽頭，而新機制則明確“由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營模式的推進工作”。
一位PPP資深專家在接受媒體采訪時也表示，財政部廢止相關(guān)PPP文件后，PPP新機制相關(guān)政策更加明確，而大家也有所預(yù)期，基本沒有太大影響。事實上，今年以來，關(guān)于PPP新政的信號就一直不絕于耳。2月份，全國PPP項目核查，財政部PPP項目管理庫停更，導(dǎo)致存量項目無法更新，新項目不能審批，需要融資的項目停滯，PPP幾近停擺。2023年初，財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站發(fā)布《系統(tǒng)公告》：近期陸續(xù)收到咨詢?nèi)珖鳳PP綜合信息平臺開放時間的郵件和電話，目前系統(tǒng)仍在持續(xù)升級改造中，查詢功能和登錄入口暫不開放，敬請理解。到了10月，PPP存量項目處理意見發(fā)布，財政部PPP項目庫也被廢止了。10月5日，國務(wù)院非公開轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見》，根據(jù)存量項目處理意見，財政部PPP項目庫被廢止。
文件內(nèi)容顯示，財政部門將不再負(fù)責(zé)項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證，不再執(zhí)行每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的規(guī)定，包括10號文等相關(guān)的政策法規(guī)將根據(jù)新機制進行統(tǒng)一清理重新規(guī)范，目前的存量項目將進行分類處置。
財政部PPP項目管理庫停更和廢止，11部PPP有關(guān)文件也被廢止，這些都釋放出一個信號——實行了9年多的財政部、發(fā)改委雙頭體系已經(jīng)終結(jié)，兩大機構(gòu)之爭最終以發(fā)改委勝出落幕，原有的由財政部頒布的部分PPP政策即將退出歷史舞臺。
2迎新
一大堆PPP舊政策退出歷史舞臺的同時，PPP新機制也來了。
11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知(國辦函〔2023〕115號)，對PPP工作的下一步規(guī)范提出明確指導(dǎo)意見(相關(guān)鏈接：PPP新機制發(fā)布，垃圾固廢項目應(yīng)由民企獨資或控股！)?！吨笇?dǎo)意見》的最大亮點，就是針對前一階段PPP工作暴露出來的問題給出了新的“藥方”。例如，針對地方政府隱性債務(wù)高企的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，要聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。
而針對PPP實施過程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲蟆⒀肫鬄橹鞯默F(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》也規(guī)定，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目。像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目這樣市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。
11月10日，國家發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》答記者問。其中透露，發(fā)改委正在抓緊制定特許經(jīng)營配套文件，營造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作。
很快，這個“特許經(jīng)營配套文件”就來了。11月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(修訂征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，在12月28日前向社會公開征求意見。
之所以制定這份《征求意見稿》，很大程度上是為了配套前段時間發(fā)布的PPP新機制。因為當(dāng)時的《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施。因此，這份《征求意見稿》也與前段時間發(fā)布的PPP新機制步調(diào)一致，同樣強調(diào)了“使用者付費”和“調(diào)動民間投資積極性”。例如，《征求意見稿》第一章“總則”中規(guī)定：
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入具備覆蓋建設(shè)投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件，不因采取特許經(jīng)營而額外新增地方財政未來支出責(zé)任。
《指導(dǎo)意見》和《征求意見稿》的發(fā)布，意味著PPP新機制正在逐漸完善。這套由發(fā)改委牽頭的，以特許經(jīng)營模式為主的PPP新機制，正在逐步建立起來。
3“中國式PPP”紅與黑
PPP辭舊迎新，從根本上說，還是因為過去一段時間的PPP出了很多問題。
PPP，是“Public-Private-Partnership”的縮寫，意為公私合作伙伴關(guān)系。從2013年起，中國開始大力推動PPP模式的發(fā)展。2014年9月，財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，要求充分認(rèn)識推廣運用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作。同年12月，財政部成立了PPP中心，并于當(dāng)年11月確定了30個PPP示范項目。彼時，剛剛興起的PPP大潮恰好遇上“水十條”發(fā)布的風(fēng)口，給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來了一波福利。一時間，水環(huán)境項目遍地開花，環(huán)保企業(yè)跑馬圈地，忙得不亦樂乎。
但福兮禍之所倚，禍兮福之所伏。PPP大干快上，很快就造成了諸多亂象，并由此導(dǎo)致了2017年11月“92號文”的發(fā)布，PPP清庫，眾多項目叫停，PPP由此轉(zhuǎn)入了低潮期。PPP清庫，還和隨后的資管新規(guī)一起，成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)生“暴雷潮”的導(dǎo)火索，導(dǎo)致很多民營環(huán)保企業(yè)深陷困境，有的直到現(xiàn)在也沒有完全走出來。
正是由于這段時間的PPP出現(xiàn)很多問題和走樣，很大程度上已經(jīng)跟國外不一樣了，所以它也被叫做“中國式PPP”。“中國式PPP”到底出了什么問題？2018年底，在全國工商聯(lián)環(huán)境商會舉辦的“2018中國環(huán)境上市公司峰會”上，環(huán)保行業(yè)內(nèi)曾經(jīng)有過一次深刻的探討。
作為外企，蘇伊士敏感地發(fā)現(xiàn)，“中國式PPP”和國外的PPP有很大不同。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財政部兩大部委力推PPP之時，我們的老外非常興奮，他們覺得這是自己的強項，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場。不過，在參與了兩個PPP項目的競標(biāo)之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對勁，因為與他們所想象的PPP有很大不同。”
因為“中國式PPP”回報低、風(fēng)險大、缺乏專業(yè)性和合作伙伴關(guān)系，與國外所稱的PPP有很大不同，所以這一輪PPP蘇伊士基本沒有參與。不過，大岳咨詢董事長金永祥則認(rèn)為，國外的情況跟我們不一樣，所以不能“就項目論項目”，還要跳出項目看PPP模式對中國的發(fā)展有何貢獻。在他看來，PPP模式讓環(huán)保企業(yè)收獲了大量新項目，推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決了中國的環(huán)境問題，同時還讓地方政府的決策更加科學(xué)，提高了財政透明度。應(yīng)該說，PPP模式既不應(yīng)該被“妖魔化”，也不應(yīng)該被“神化”。環(huán)保產(chǎn)業(yè)之所以暴雷，也不完全是PPP的原因，這里面也有環(huán)保企業(yè)自身風(fēng)險把控不慎的因素。
但不管怎么說，現(xiàn)實就是PPP模式隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的遇挫也逐漸進入低潮期，直到現(xiàn)在也沒有重新回到當(dāng)年的巔峰。
進入2023年，PPP行業(yè)全面陷入停滯狀態(tài)，財政部PPP中心官方網(wǎng)站也不再更新。時至今日，PPP舊文件廢止，新機制發(fā)布，中國的PPP終于掀開新的篇章。
希望未來，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也能像PPP一樣，早日告別舊的低潮，迎來新的機遇，進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。
原標(biāo)題：別了，中國式PPP！
