全國碳排放權(quán)交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發(fā)展和實現(xiàn)碳達峰碳中和的一項重大制度創(chuàng)新。日前，國務院公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》的出臺是我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)中的里程碑事件，開啟了我國碳排放權(quán)交易的法治新局面，是貫徹落實黨的二十大報告中“健全碳排放權(quán)市場交易制度”的重要舉措，為市場的運行和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。
 

　　一、《條例》對強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理具有重要意義
 

　　溫室氣體排放的數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障全國碳排放權(quán)交易市場健康有序發(fā)展的生命線，也是市場健康運行的基礎(chǔ)和前提。全面準確真實的碳排放數(shù)據(jù)不僅是全國碳排放權(quán)交易市場擴容、增加市場活力的基礎(chǔ)，也是影響當前全國碳排放權(quán)交易市場溫室氣體減排成效的關(guān)鍵要素。《條例》的出臺對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作主要有以下三方面的重要意義。
 

　　（一）堅持依法行政，提升溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量法治化管理水平。一是提高全國碳排放權(quán)交易市場立法層級。全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)及監(jiān)管工作此前主要依據(jù)生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理規(guī)則等規(guī)范性文件，核算報告和核查指南等技術(shù)規(guī)范，以及相關(guān)工作的年度工作通知等，《條例》的出臺有效提升了立法層級，形成了完備的制度體系。二是規(guī)范和鞏固關(guān)鍵管理制度。《條例》對重點排放單位名錄確定、排放管理、核查、信息披露、監(jiān)督管理、違法違規(guī)行為處罰等數(shù)據(jù)質(zhì)量管理重點工作內(nèi)容和流程進行明確規(guī)定，給予全國碳排放權(quán)交易市場各參與方和社會公眾明晰的政策和制度預期。三是明確碳排放權(quán)交易違法行為及其法律責任。對全國碳排放權(quán)交易市場相關(guān)參與方違法違規(guī)行為進行嚴管、嚴查、嚴罰并形成有效震懾，確保全國碳排放權(quán)交易市場在法治軌道上運行，為構(gòu)建高水平碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機制、建設(shè)高標準市場體系提供堅強法律支撐。
 

　　（二）壓實相關(guān)方主體責任，形成全面高效的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系。《條例》注重權(quán)責劃分，根據(jù)全國碳排放權(quán)交易市場運行重點環(huán)節(jié)中不同主體的角色定位，進一步理順并明確了各級相關(guān)主管部門、重點排放單位、技術(shù)服務機構(gòu)等多個主體各自承擔的數(shù)據(jù)管理權(quán)責和要求，明確了相關(guān)主體間的工作協(xié)同機制。一方面，確定各相關(guān)方在數(shù)據(jù)管理中的職能分工，有助于樹立并調(diào)動責任主體意識和工作主動性；另一方面，形成監(jiān)管協(xié)作合力、確保各項工作有效銜接和順利推進，避免因權(quán)責邊界模糊導致的工作效率弱化、監(jiān)管脫節(jié)等情形，形成全方位、全要素的全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理框架，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長效機制。
 

　　（三）夯實碳排放數(shù)據(jù)管理根基，激發(fā)碳市場建設(shè)和發(fā)展內(nèi)生動力。可靠的數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳排放權(quán)交易市場健康運行的基礎(chǔ)，而重點排放單位是切實提高數(shù)據(jù)質(zhì)量管理水平的關(guān)鍵。作為參與碳排放權(quán)交易的重要主體和直接利益相關(guān)者，當前部分重點排放單位存在碳排放管理能力較弱、缺乏完備的內(nèi)部數(shù)據(jù)管理和碳資產(chǎn)管理制度體系、未合理設(shè)置專職管理崗位等問題?！稐l例》對于數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的要求，有助于推動重點排放單位及相關(guān)技術(shù)服務機構(gòu)對碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的規(guī)范化和常態(tài)化管理、深化對碳排放權(quán)交易的正確理解，進而切實提高重點排放單位及相關(guān)技術(shù)服務機構(gòu)在碳排放和碳資產(chǎn)管理方面的專業(yè)能力水平，有利于改善市場交易活躍度并促進形成合理碳價，更好發(fā)揮市場機制對控制溫室氣體排放的作用，同時為全國碳排放權(quán)交易市場從強度控制向總量控制轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)。
 

　　二、構(gòu)建完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系
 

　　（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)質(zhì)量橫向部際聯(lián)合監(jiān)管和縱向分級監(jiān)管機制。《條例》對碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的聯(lián)合監(jiān)管機制做了總體要求，并對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作環(huán)節(jié)和要求分別作了具體規(guī)定。具體來看，《條例》分別明確了國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院有關(guān)部門開展重點排放單位確定條件制定、年度排放報告編制和技術(shù)審核具體管理辦法制定、信息共享、信用記錄制度建立等數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。除了國務院組成部門層面的聯(lián)合監(jiān)管外，《條例》還明確了省級生態(tài)環(huán)境主管部門應會同同級有關(guān)部門制定年度重點排放單位名錄；規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和有關(guān)主管部門可在各自職責范圍內(nèi)開展現(xiàn)場檢查。通過上述規(guī)定，明確了生態(tài)環(huán)境部門和其他相關(guān)部門的監(jiān)管職責，有助于充分發(fā)揮相關(guān)部門作用，構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場的聯(lián)合監(jiān)管體系。
 

　　（二）嚴格落實數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責任制。《條例》對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理相關(guān)方主體責任和職能分工進行了明確劃分。從主管部門職責來看，生態(tài)環(huán)境主管部門應會同同級有關(guān)部門負責排放報告編制審核等，以及相關(guān)違法行為的監(jiān)管，各有關(guān)部門在職責范圍內(nèi)開展執(zhí)法。從重點排放單位責任來看，明確重點排放單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，開展數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定及執(zhí)行、排放相關(guān)檢驗檢測、溫室氣體排放量核算、年度排放報告編制和報送等活動，并對其排放統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)、年度排放報告的真實性、完整性、準確性負責，同時做好數(shù)據(jù)公開和保存工作。從技術(shù)服務機構(gòu)責任來看，專門規(guī)定從事檢驗檢測的技術(shù)服務機構(gòu)應對其出具的檢驗檢測報告承擔相應責任，不得出具不實或者虛假的檢驗檢測報告；從事年度排放報告編制或技術(shù)審核的技術(shù)服務機構(gòu)，應對其出具的年度排放報告和技術(shù)審核意見承擔相應責任，不得篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，不得使用虛假的數(shù)據(jù)資料或?qū)嵤┢渌撟骷傩袨椤４送?，該條款還對提供技術(shù)服務可能導致的利益沖突問題進行了規(guī)定，要求技術(shù)服務機構(gòu)在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)不得同時從事年度排放報告編制業(yè)務和技術(shù)審核業(yè)務。
 

　　（三）強化數(shù)據(jù)質(zhì)量違法違規(guī)行為處罰。《條例》對數(shù)據(jù)質(zhì)量相關(guān)違法違規(guī)行為明確了沒收違法所得、罰款、核減下一年度配額、責令停產(chǎn)整治、取消資質(zhì)、限制從業(yè)等法律責任。包括以下行為：一是重點排放單位未按規(guī)定制定和執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，以及未按要求報送、公開和保存相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的；二是重點排放單位未按規(guī)定統(tǒng)計核算排放量、年度排放報告存在重大缺陷遺漏或弄虛作假、未按規(guī)定制作和送檢樣品的；三是技術(shù)服務機構(gòu)出具不實或虛假檢驗檢測報告的；四是技術(shù)服務機構(gòu)出具的年度排放報告或技術(shù)審核意見存在重大缺陷或遺漏、實施弄虛作假行為的等。為了強化數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法過程中的可操作性，《條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和其他具有相應職能的部門可對重點排放單位等交易主體、技術(shù)服務機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，被檢查者應如實反映情況、提供資料，并不得拒絕、阻礙。相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，行政處罰力度有大幅提升，有助于強化對違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
 

　　三、積極落實《條例》的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理新要求
 

　　《條例》的出臺為進一步強化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理提供了重要依據(jù)。下一步，應積極落實《條例》數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國碳排放權(quán)交易市場的健康運行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。
 

　　（一）以立法為基礎(chǔ)，健全全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設(shè)計。在《條例》實施過程中，有關(guān)部門應緊密圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求積極推動相關(guān)工作，盡快配合構(gòu)建完善聯(lián)合監(jiān)管機制。全面梳理相關(guān)規(guī)定，及時進行調(diào)整與《條例》不符的內(nèi)容。對已經(jīng)出臺的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等管理規(guī)則，相關(guān)指南和技術(shù)標準等進行系統(tǒng)性修訂完善，切實保障全國碳排放權(quán)交易市場法律制度和管理體系協(xié)調(diào)性。在此基礎(chǔ)上，加快推動出臺數(shù)據(jù)質(zhì)量管理專門制度文件，進一步細化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)要求。
 

　　（二）規(guī)范和創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量過程管理，充分發(fā)揮市場機制控制和減少溫室氣體排放的積極作用。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理涉及重點排放單位、技術(shù)服務機構(gòu)、有關(guān)部門等多個主體，是復雜的系統(tǒng)工程，既需要正確理解和執(zhí)行法律法規(guī)、管理制度，又需要熟知和靈活運用技術(shù)規(guī)范。因此，需要以法治體系為根基和總抓手，實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)系統(tǒng)性、全過程規(guī)范和全要素管理，實現(xiàn)監(jiān)管重點由末端管控拓展至全過程管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)人工審核模式拓展至大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管新模式，優(yōu)化細化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作流程，不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量及其管理工作效率，進一步發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場控制和減少溫室氣體排放的作用。
 

　　（三）嚴格落實監(jiān)督機制，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理合法性和規(guī)范性。一方面，有關(guān)部門應根據(jù)《條例》規(guī)定，嚴格落實并強化監(jiān)督機制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范有序開展，對于違反《條例》規(guī)定的行為，依法追究其法律責任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究；另一方面，要建立健全信息公開機制，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理外部監(jiān)督。有關(guān)部門、重點排放單位等應按要求分別公開排放相關(guān)數(shù)據(jù)、核查結(jié)果、行政處罰等信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
 

　　(作者系國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任 徐華清)
 

　　來源 | 中華人民共和國司法部
 

　　編輯 | 劉陽
 

　　原標題：專家解讀 | 以數(shù)據(jù)質(zhì)量管理為重點，推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和發(fā)展