近日，《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗  深入推進全域土地綜合整治工作的意見》(以下簡稱《意見》)印發(fā)，明確了深入推進全域土地綜合整治工作的總體要求、實施路徑、實施內(nèi)容、實施保障等內(nèi)容。圍繞《意見》主要內(nèi)容和有關(guān)考慮，自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司副司長李建中進行了解讀。
 

　　記者：《意見》出臺是基于怎樣的背景？
 

　　李建中：習(xí)近平總書記高度重視土地管理和土地整治工作，在浙江工作期間親自決策、親自部署推動“千萬工程”，強調(diào)要貫穿生態(tài)理念，對田、水、路、林、村等進行綜合整治。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記先后多次對浙江“千萬工程”作出重要指示批示，強調(diào)要深入總結(jié)經(jīng)驗，指導(dǎo)督促各地朝著既定目標(biāo)，持續(xù)發(fā)力，久久為功，不斷譜寫美麗中國建設(shè)的新篇章。
 

　　作為“千萬工程”迭代升級的重要平臺和抓手，土地整治系統(tǒng)解決錢從哪里來、人往哪里去、地從哪里出的問題。2019年，自然資源部部署開展全域土地綜合整治試點，共指導(dǎo)25個省實施了356個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點，并對浙江寧波、廣州從化、福建泉州、廣西崇愛高速公路沿線和浙江跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度的56個試點進行支持。此外，各地自行開展了892個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點。
 

　　截至2023年底，全國1304個試點累計投入資金4488億元，完成綜合整治規(guī)模378萬畝、實現(xiàn)新增耕地47萬畝、減少建設(shè)用地12萬畝，在組織模式、規(guī)劃銜接、實施管理、竣工驗收、后期管護、資金保障等方面，形成了一系列可推廣、可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗。
 

　　從試點實施成效看，全域土地綜合整治在“保護農(nóng)耕肌理，留住鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁；釋放發(fā)展空間，助力鄉(xiāng)村振興；修復(fù)生態(tài)基底，提升人居環(huán)境；深化制度改革，共享土地紅利”等方面發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為優(yōu)化空間布局、推進鄉(xiāng)村建設(shè)、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興的重要平臺。
 

　　為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于浙江“千萬工程”重要指示精神，認真落實黨的二十屆三中全會關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、深化土地制度改革的決策部署，在全面總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，自然資源部出臺《意見》，全面推開全域土地綜合整治工作，并從總體要求、實施路徑、實施內(nèi)容及要求、實施保障等方面作出安排部署。
 

　　記者：如何準(zhǔn)確把握全域土地綜合整治工作定位與作用？
 

　　李建中：國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，土地整治是鄉(xiāng)村振興的重要平臺。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，土地整治在不同時期、不同發(fā)展階段都承載和發(fā)揮著不同功能，其內(nèi)涵也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷拓展。經(jīng)過五年試點，全域土地綜合整治工作內(nèi)涵不斷豐富，與黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的決策部署高度契合，是新時期土地整治工作的新形態(tài)。
 

　　《意見》對新時期全域土地綜合整治工作定位予以明確。要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻領(lǐng)會黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的決策部署，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗，充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，依據(jù)國土空間規(guī)劃，以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，綜合運用耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。
 

　　同時，《意見》充分吸收“千萬工程”一些行之有效的做法，結(jié)合試點階段典型經(jīng)驗，提出了全域土地綜合整治工作基本工作原則，即“堅持人民至上、共建共享”“堅持規(guī)劃先行、統(tǒng)籌謀劃”“堅持實事求是、量力而行”“堅持立足當(dāng)下、謀劃長遠”。
 

　　記者：《意見》對全域土地綜合整治的實施內(nèi)容有哪些具體要求？
 

　　李建中：在試點階段，各地將農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)工作作為主要實施內(nèi)容，構(gòu)成全域全要素的綜合整治任務(wù)體系，取得顯著成效。同時，各地結(jié)合實際情況，對整治任務(wù)進行探索豐富，為下階段工作提供了寶貴經(jīng)驗。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃體系不斷完備、相關(guān)政策更加明晰，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《意見》明確了全域土地綜合整治以優(yōu)化國土空間布局為核心的實施內(nèi)容，支持各地在保持空間布局總體穩(wěn)定，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善，整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本穩(wěn)定，生態(tài)保護紅線保護目標(biāo)不降低的前提下，結(jié)合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化。
 

　　一是推動農(nóng)用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整。聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，統(tǒng)籌實施農(nóng)用地相對集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推動實現(xiàn)布局優(yōu)化，并對允許局部優(yōu)化的具體情形和基本原則、管理要求進行了明確，整治新產(chǎn)生的補充耕地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的，可統(tǒng)一納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。
 

　　二是實施建設(shè)用地整理，有序盤活閑置低效建設(shè)用地。聚焦宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌開展農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地整理盤活，提升土地資源配置資源和節(jié)約集約利用水平。整治區(qū)域內(nèi)可將拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實施，產(chǎn)生的指標(biāo)統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的可納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑；按照國家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。
 

　　三是保護修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線。聚焦美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌推進農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)，協(xié)同推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，支持生態(tài)保護紅線內(nèi)零星耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地逐步退出并恢復(fù)為生態(tài)功能用地。
 

　　四是充分發(fā)揮平臺作用，結(jié)合實際豐富整治內(nèi)容。強調(diào)因地制宜，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，傳承保護歷史文化，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，鼓勵結(jié)合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。
 

　　此外，《意見》進一步明確實施整治工作的底線要求。一是切實維護“三區(qū)三線”劃定成果嚴(yán)肅性。保持“三區(qū)三線“總體穩(wěn)定，確保耕地與永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低；同時考慮地方實際情況，規(guī)定永久基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。二是切實保障群眾合法權(quán)益。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營的度，充分滿足農(nóng)民耕種意愿；維護農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利，嚴(yán)禁違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、強制退出宅基地等，確保群眾得到妥善安置，住房有保障；要求站穩(wěn)人民立場，尊重群眾意愿，維護群眾權(quán)益，接受群眾監(jiān)督，運用好村民議事決策機制；加大群眾參與力度，鼓勵群眾全流程參與整治范圍確定、實施方案編制，項目實施、驗收和后期管護，爭取更多群眾的支持和擁護。
 

　　記者：《意見》印發(fā)后，各地應(yīng)如何深入開展全域土地綜合整治工作？
 

　　李建中：各地在深入推進全域土地整治工作中，應(yīng)以《意見》提出的實施路徑為依據(jù)，因地制宜探索制度創(chuàng)新，重點把握好以下四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
 

　　一是“省級總體部署”。堅持“省負總責(zé)”，省級自然資源主管部門結(jié)合本地實際制定實施意見或管理辦法，遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，穩(wěn)妥有序開展。
 

　　二是“縣域統(tǒng)籌謀劃”。以縣域為統(tǒng)籌單元，綜合研判本地區(qū)現(xiàn)狀問題、發(fā)展需求和實施能力，合理劃分實施單元，成熟一個、實施一個。在劃分實施單元時，原則上應(yīng)以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元，考慮到資源稟賦、功能互補及小流域等自然地理單元的現(xiàn)實需求，允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。
 

　　三是“制定實施方案”。在科學(xué)確定整治區(qū)域基礎(chǔ)上，組織編制實施方案，確定整治目標(biāo)、任務(wù)、項目安排、空間布局和實施時序。從尊重群眾意愿考慮，要求先后兩次充分征求意見，取得群眾支持；從適度簡化流程考慮，支持將涉及“三區(qū)三線”局部優(yōu)化、零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實施方案，一并報批；從穩(wěn)妥有序推開考慮，要求實施方案由省級自然資源主管部門批準(zhǔn)。
 

　　四是“規(guī)范項目實施”。應(yīng)依法依規(guī)開展立項、實施、驗收和后期管護等各環(huán)節(jié)工作。特別考慮到整治中部分土地利用方式發(fā)生改變，涉及群眾的應(yīng)穩(wěn)妥做好權(quán)屬調(diào)整、地籍調(diào)查和確權(quán)登記工作。
 

　　記者：對于全域土地綜合整治組織實施有哪些具體舉措和部署？
 

　　李建中：全域土地綜合整治工作涉及面廣、內(nèi)容豐富，高效有力的保障機制對整治工作能否穩(wěn)妥有序開展至關(guān)重要。為此，《意見》從三方面提出具體要求。一是完善工作機制，要求各地按照“省負總責(zé)、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實施”的原則，建立健全工作機制，形成部門工作合力；省級自然資源主管部門要細化各項制度安排，建立全過程監(jiān)管機制，指導(dǎo)市縣依法依規(guī)組織實施。二是鼓勵多方參與，充分發(fā)揮基層群眾、專家、智庫、土地經(jīng)營權(quán)主體和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。三是做好資金統(tǒng)籌，通過財政支持、金融支撐、社會投入、政策驅(qū)動等多渠道落實整治工作資金保障，防止形成新的地方隱形債務(wù)。
 

　　需要說明的是，《意見》印發(fā)后，自然資源部已部署的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治試點可依據(jù)本文件，按照省級實施意見或管理辦法繼續(xù)推進。
 

　　全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的有力抓手，是自然資源部落實二十屆三中全會相關(guān)改革部署的重要舉措，也是一項政策性強、涉及面廣、社會關(guān)注度高的系統(tǒng)工程。后續(xù)，自然資源部還將召開全域土地綜合整治經(jīng)驗交流會議，出臺《全域土地綜合整治實施指南》，發(fā)布一系列典型案例，指導(dǎo)各地用好相關(guān)政策工具包，推動全域土地綜合整治工作取得實實在在的成效，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)蓄勢賦能，進一步增強鄉(xiāng)村全面振興的動力與活力。
 

　　記者：宋梅
 

　　原標(biāo)題：自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負責(zé)人解讀《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗 深入推進全域土地綜合整治工作的意見》