生態(tài)補(bǔ)償制呼之欲出
近年來,我國圍繞水污染而產(chǎn)生的糾紛日益增多。水污染糾紛具體分為跨行政區(qū)域的流域污染糾紛、水污染損害賠償糾紛和水污染事故糾紛。
對此,復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青表示,流域污染事件的發(fā)生往往是因?yàn)樵诹饔虻纳舷掠位蛘卟煌姓^(qū)域間在區(qū)位上的特殊性帶來的外部性所造成的。
理論上而言,這一外部性在統(tǒng)一的監(jiān)管體系下可以迎刃而解,但事實(shí)上,不同地區(qū)隸屬不同的政府管轄,在缺乏外部約束的條件下,容易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任上的不對等。誠如,上游地區(qū)的污染可以排至下游,而又不必?fù)?dān)負(fù)其造成的環(huán)境損失責(zé)任;下游地區(qū)承擔(dān)環(huán)境上的損失,但又無法獲得其收益。這樣一來,上下游地區(qū)之間便在環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)上錯配并失衡。
根據(jù)水污染防治法第二十八條規(guī)定:跨行政區(qū)域的水污染糾紛,由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決,或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。
“在缺乏有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的情況下,水污染糾紛的處理實(shí)際上是無從著手,因此也無法從根源上解決流域污染問題。”李志青說。
事實(shí)上,多年前就有不少專家認(rèn)為,流域生態(tài)補(bǔ)償是平衡利益、減少流域矛盾和沖突的重要制度。
新版環(huán)保法已明確提出,要在區(qū)域間建立“生態(tài)補(bǔ)償”制度。對于即將修改的水污染防治法,李志青建議,應(yīng)該通過流域斷面檢測等技術(shù)手段來加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)管,并確定地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠?jì)算依據(jù)等細(xì)則,提高其可操作性。
他認(rèn)為,建立“生態(tài)補(bǔ)償”制度,將有利于重新平衡上下游區(qū)域間的環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé),克服權(quán)責(zé)錯配帶來的失衡問題,從根源上消除流域污染的成因。
而中國政法大學(xué)教授曹明德則認(rèn)為,目前水污染防治法大的不足,應(yīng)是行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力,應(yīng)該賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的行政權(quán)力。此外,還應(yīng)該明確上下游不同區(qū)域?qū)λY源保護(hù)的責(zé)任;對斷面水質(zhì)以及水功能進(jìn)行分類,以明確責(zé)任主體。
說來容易做起難
誠然,在我國,跨界江河眾多。在這些跨界流域中,如果上游排污,下游就要遭殃;但是如果上游治污,受益的也將是下游,上下游間的利益沖突往往較為嚴(yán)重。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是解決流域水資源開發(fā)利用的外部性、保護(hù)行政區(qū)際水資源開發(fā)權(quán)益、協(xié)調(diào)流域區(qū)際矛盾的重要突破口。生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t是誰開發(fā)、誰保護(hù),誰破壞、誰恢復(fù),誰受益、誰補(bǔ)償,誰污染、誰付費(fèi)。
赤水河作為長江目前沒有筑壩并且污染較輕的一級干流,至今這條河上還沒有構(gòu)建任何水利水電工程。赤水河流經(jīng)云、貴、川三省13個縣(市、區(qū)),其中貴州境內(nèi)流經(jīng)畢節(jié)市、遵義市的8個縣(市、區(qū)),是長江的重要支流及動物的棲息地。該流域是三峽庫區(qū)上游水污染防治的重點(diǎn)流域之一,其擁有獨(dú)特的水質(zhì)、土壤、氣候和大氣微生物等自然生態(tài)環(huán)境。由于該流域分布著許多白酒企業(yè),對生態(tài)環(huán)境依賴性較強(qiáng),同時也具有一定的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)環(huán)保部門提供的水質(zhì)分析顯示,盡管目前赤水河干流水質(zhì)尚能滿足水環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃要求,但氨氮濃度、化學(xué)需氧量等一些主要污染指標(biāo)呈上升趨勢,河流徑流量逐年減少,生態(tài)環(huán)境惡化、沿河水土流失等問題嚴(yán)峻,流域保護(hù)迫在眉睫。因此赤水河流域的污染防治工作必須要做到創(chuàng)新手段、科學(xué)規(guī)劃。
2014年上半年,貴州省正式出臺《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》明確,按照“保護(hù)者受益、利用者補(bǔ)償、污染者受罰”的原則,在畢節(jié)市和遵義市之間實(shí)施水污染防治生態(tài)補(bǔ)償。即上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)優(yōu)于二類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),下游受益的遵義市將繳納生態(tài)補(bǔ)償資金;若上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)劣于規(guī)定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),畢節(jié)市應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償資金。
然而,這也僅是貴州省在本省境內(nèi)的“有限修補(bǔ)”。
遵義市市長王秉清認(rèn)為,“赤水河仍面臨環(huán)境保護(hù)之憂”,緩解赤水河環(huán)境壓力,還亟須加快構(gòu)建跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)機(jī)制,采取川、滇、黔三省聯(lián)動措施,探索建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,使環(huán)保投入得到充分保障,提高赤水河流域的環(huán)保水平。
赤水河治理作為我國眾多江河進(jìn)行流域治理的一個縮影。多年來,“盡快建立長江流域水資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”等加快構(gòu)建大江大河流域治理機(jī)制的問題也被反復(fù)呼吁。
專家表示,在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上,采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式,對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償,是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的有效制度。
“生態(tài)補(bǔ)償討論了很多年,說來容易卻做起來難。”環(huán)保人士、武陵山生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會會長楊建初說,問題在于生態(tài)補(bǔ)償雖然合乎情理,但目前仍缺乏明確的立法依據(jù),導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)者和受益者的權(quán)利和責(zé)任厘不清,責(zé)任落實(shí)不到位,“流域上游和下游想找個談判協(xié)商的平臺都很難”。
市場化手段的缺乏也成為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的障礙。貴州大學(xué)貴陽創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長連玉明認(rèn)為,一方面,我國目前并沒征收環(huán)境稅,從而一定程度上制約了生態(tài)補(bǔ)償資金籌集;另一方面,我國碳匯交易市場、排污權(quán)交易市場、水權(quán)交易市場等市場化補(bǔ)償方式仍處于摸索階段,使得生態(tài)補(bǔ)償“操作起來比較難”。